II SA/Sz 521/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. – powołana dalej jako u.o.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania W. i A. G. od decyzji z dnia [...] r.,[...], Starosty ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], gm. [...], KW Nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia Spółce A. na założenie i przeprowadzenie linii kablowej 0,4 kV, zgodnie z decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Wójta Gminy o warunkach zabudowy - uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że odwołujący się zarzucili organowi I instancji błędną wykładnię art. 124 u.o.g.n., przez przyjęcie celu publicznego inwestycji, w sytuacji gdy polega ona na założeniu i przeprowadzeniu linii kablowej 0,4 kV tylko na dwóch działkach prywatnych. Nie jest to więc cel publiczny. Odwołujący się zarzucili nadto naruszenie zasad Konstytucji poprzez nierówne traktowanie wszystkich obywateli wobec prawa. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że art. 124 ust.1 u.o.g.n. pozwala właściwemu organowi na ograniczenie w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a gdy brak planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy podkreślił, że pkt 1 zaskarżonej decyzji Starosty jest zgodny z treścią decyzji z dnia [...] r. Wójta Gminy o warunkach zabudowy. Nie odpowiada to jednak wymogom zawartym w art. 124 u.o.g.n., który stanowi, iż ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten musi być interpretowany zgodnie z jego treścią i nie można przyjmować innych przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W orzecznictwie przyjmuje się, że gdy brak planu miejscowego, to istotna jest nie tylko treść decyzji lokalizacyjnej, ale także treść stanowiących jej integralną część uzgodnień dotyczących warunków technicznych. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie organ I instancji nie dokonał dokładnych ustaleń w kwestii istnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ograniczył się do zapytania wnioskodawcy, czy taka decyzja została wydana i bez zastrzeżeń przyjął negatywną odpowiedź. W konsekwencji uznał, że decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z art. 124 u.o.g.n. Organ I instancji pominął znajdującą się w dokumentach sprawy informację o wydanej w dniu [...] r., decyzji Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, na podstawie której ustalono lokalizację dla rozbudowy sieci elektroenergetycznej 15 kV i 0,4 kV na terenie m.in. działki nr [...], obręb [...], w gminie . Organ odwoławczy zakwestionował również sposób przeprowadzenia rokowań wskazując, że powinny one polegać na przedstawieniu właścicielom konkretnej oferty zawarcia umowy z podaniem, np. wysokości odszkodowania, za czas korzystania z nieruchomości. Rokowania zmierzające do uzyskania zgody na wykonanie prac powinny też określić termin realizacji inwestycji, dokładny jej przebieg, jak i teren niezbędny do jej wykonania. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzują jaką formę mają mieć rokowania, ale ich przebieg winien odzwierciedlać protokół, z podaniem m.in. stanowisk stron, przedmiotu uzgodnień, warunków ugody Może to być również korespondencja między stronami, ale tylko wtedy, gdy będzie zawierać takie ustalenia. W niniejszej sprawie samo zaproszenie do rokowań skierowane przez inwestora do właścicieli działki z zastrzeżeniem, że niestawiennictwo w wyznaczonym terminie będzie uznane jako brak woli porozumienia i brak zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, co spowoduje dalsze czynności prawno administracyjne, nie może być utożsamiane z prowadzeniem rokowań. Dopiero wtedy, gdy strony nie podpiszą umowy można przyjąć, że właściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac. Poza tym osoba prowadząca rokowania powinna być reprezentantem wnioskodawcy lub jego pełnomocnikiem, a jej status wynikać z odpowiedniego dokumentu. W ocenie organu II instancji, należy nadto rozważyć czy w przedmiotowej sprawie brały udział wszystkie uprawnione do tego strony. W myśl bowiem art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dotyczy to w szczególności pozostałych współwłaścicieli działki nr [...], którzy wyrazili zgodę na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Należy zatem ocenić czy mają status strony, lub czy są uczestnikami postępowania, w zależności od rodzaju więzi prawnej łączącej ich ze sprawą. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka A., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie: - art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię i wadliwe uznanie, iż postępowanie poprzedzające złożenie wniosku do Starosty nie stanowi rokowań, pomimo, że prawidłowa wykładnia tego przepisu uzasadnia wniosek, że w przedmiotowej sprawie zachowanie inwestora i właścicieli działek stanowiło rokowania. Tym samym spełniony został warunek do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 cyt. ustawy. - art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię, że decyzja z dnia [...] r., Wójta Gminy nr [...] o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do ograniczenia korzystania z nieruchomości w sposób określony w tym przepisie pomimo, że prawidłowa wykładnia przepisu nie pozwala na wyciągnięcie takiego wniosku. Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów proceduralnych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 136 kpa w zw. z art. 12 § 1 kpa przez nie przeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, w tym nie zażądanie od Wójta Gminy decyzji nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo powzięcia informacji o istnieniu takiej decyzji, a nadto wbrew zasadzie wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy możliwie najprostszymi środkami Poza tym strona skarżąca na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 r. ze zm.) wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów: - decyzji nr [...] z dnia [...] r. Starosty znak [...] Starosty zatwierdzającej projekt budowlany linii napowietrznej 15 kV oraz budowy sieci elektroenergetycznej 15 kV przez działkę nr [...] oraz udzielającej stronie skarżącej pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie linii napowietrznej 15 kV oraz budowie sieci elektroenergetycznej 15 kV przez działkę [...], - decyzji nr [...] z dnia [...] r. Wójta Gminy, znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie sieci elektroenergetycznej 15 kV i 0,4 kV na terenie działek nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...] w gminie, tzn. budowie stacji transformatorowej 15/0,4 kV, linii kablowych 15 kV i 0,4 kV wraz z złączami i węzłami kablowymi oraz przebudowie linii 15 kV. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała na dotychczasowy przebieg postępowania oraz przedstawiła szczegółowe uzasadnienie sformułowanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą należy stwierdzić, że nie są one zasadne. Organ odwoławczy trafnie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono rokowań. Brak wprawdzie normatywnego modelu tego rodzaju czynności, ale należy przyjąć, że ich istota polega na przedstawieniu drugiej stronie, tj. właścicielom nieruchomości konkretnej propozycji (oferty) zawarcia umowy, ale z jednoczesnym podaniem, np. wysokości odszkodowania, za czas korzystania z nieruchomości. Rokowania prowadzone w celu uzyskania zgody na wykonanie planowanych prac powinny też wskazywać na termin ich realizacji, dokładny przebieg, jak i określić czas niezbędny do ich wykonania. Organ odwoławczy zasadnie stwierdził też, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje postaci rokowań, ale na ich przebieg powinna wskazywać treść protokołu z podaniem m.in. stanowisk stron, przedmiotu uzgodnień, warunków ugody. Może to być również korespondencja między stronami, jednak tylko w sytuacji, gdy zawiera takie ustalenia. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie doszło jedynie do zaproszenia przez inwestora właścicieli działki do rokowań. Zaproszenie to zawierało zastrzeżenie, że niestawiennictwo w określonym terminie będzie traktowane jako brak chęci porozumienia się i nie wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Trafnie zatem organ stwierdził, że takiego zaproszenia nie może utożsamiać z prowadzeniem rokowań. Jedynie wtedy, gdyby strony nie podpisały umowy można by przyjąć, że brak jest zgody właściciela na wykonanie prac na jego nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie istotnie można mówić tylko o zaproszeniu do rokowań, ale nie o ich przeprowadzeniu, zwłaszcza, że właściciele nieruchomości wskazywali na pewne niedobre zaszłości w kontaktach z inwestorem. Tym bardziej inwestor powinien był, jeżeli miał rzeczywistą wolę przeprowadzenia rokowań, tak pokierować ich przebiegiem, by przekonać właścicieli o swoich rzetelnych zamiarach. Nie naruszono też, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, na treść przepisu która stanowi, że właściwy organ może w drodze decyzji, ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to dokonywane jest zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w sytuacji braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie, pkt 1 decyzji Starosty odpowiada treści decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, ale nie spełnia to wymogu o którym mowa w art. 124 u.o.g.n., że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przy braku planu, następuje zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak trafnie podkreślił organ odwoławczy wykładnia art. 124 u.o.g.n. nie pozwala na przyjęcie innych przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości niż to, które zostały wskazane w przepisie. Kwestie związane z wydaną w dniu [...] r., decyzją Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a mianowicie rozbudowy sieci elektroenergetycznej 15 kV i 0,4 kV na terenie m.in. działki nr [...], obręb [...], w gminie i jej znaczeniem dla rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy nakazał zbadać organowi I instancji przy ponownym prowadzeniu postępowania. Zdaniem organu odwoławczego za uchyleniem decyzji organu I instancji przemawiała również konieczność prawidłowego określenia strony podmiotowej sprawy i rozważenia w związku z tym, czy w sprawie wzięły udział wszystkie uprawnione do podmioty. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dotyczy to zwłaszcza pozostałych współwłaścicieli działki nr [...], których zgodę na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości uzyskał inwestor. Co do przeprowadzenia dodatkowych dowodów z dokumentów wskazanych przez stronę skarżącą należy stwierdzić, że art. 106 § 3 P.p.s.a. daje sądowi takie uprawnienie ale nie obowiązek. Skoro sprawa będzie prowadzona na nowo, to organ winien uwzględnić, wszystkie dostępne dowody, w tym wskazane przez strony. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.