II OSK 2465/11

Dnia 16 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 czerwca 2011 roku sygn. akt II SA/Bd 461/11 w sprawie ze skargi M. S. i M. S. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] marca 2011 roku nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od Wojewody Kujawsko – Pomorskiego na rzecz M. S. kwotę 487 (czterysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 461/11 oddalił skargę M. S. i M. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. [...] sp. z o.o. w B. dnia [...] października 2010 r. złożyła wniosek w sprawie pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] (dz. nr [...],[...],[...]) w B. na hotel wraz z pracami dodatkowymi. Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 71, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku na hotel wraz z wykonaniem drenażu opaskowego, zewnętrznej instalacji wod.-kan., elektrycznej, oświetlenia terenu, abonenckiej stacji transformatorowej oraz wewnętrznych dróg, parkingów i chodników oraz wewnętrznych instalacji gazowej, wod.-kan., c.o., wentylacji i elektrycznej. Organ wskazał również m.in., że komunikacja od ulicy [...] przez istniejący zjazd w budynku przy ul. [...] (działka nr [...]) jest rozwiązaniem tymczasowym, a docelowym rozwiązaniem obsługi komunikacyjnej jest komunikacja poprzez teren oznaczony symbolem [...] i [...] do ulicy [...] - zgodnie z wymogami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr L/1621/02 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 maja 2002 r., opubl. w Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 93, poz. 1911 z dnia 6 sierpnia 2002 r.), W następstwie zawiadomienia o wszczęciu postępowania M. i M. S. (współwłaściciele działki nr [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu) wnieśli uwagi co wiarygodności dokumentu określającego prawo dowolnego korzystania przez użytkowników nieruchomości objętych zamierzeniem inwestycyjnym z prawa przejścia i przejazdu przez ich działkę z uwagi na zapis w KW nr [...] o treści "służebność przejścia i przejazdu przez nieruchomość objętą niniejsza księgą wieczystą oraz konserwacji tego przejazdu bliżej określoną w par. 7 umowy sprzedaży i przeniesienia własności z dnia [...] maja 1958 r. na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości". Według ich oceny zapis nie określa komu służebność ta przysługuje, ponadto brakuje konserwacji tego przejazdu. Jednocześnie zwrócono uwagę na parametry techniczne przejazdu przez ich działkę, które nie mogą spełniać funkcji obsługi dla projektowanej działalności hotelu oraz realizacji inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ odnosząc się do zarzutów małż. S. dotyczących ustanowionej na ich nieruchomości służebności wskazał, że dokonany w księdze wieczystej wpis pozwala właścicielowi działki nr [...] na korzystanie z przedmiotowej służebności drogowej. Natomiast brak numeru księgi wieczystej nieruchomości władnącej stanowić może błąd powstały np. przy przenoszeniu treści księgi wieczystej do struktury księgi wieczystej prowadzonej w systemie informatycznym. Projektanci obiektu złożyli oświadczenie o zgodności jego wykonania z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z obowiązującym miejscowymi planem zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zaświadczeniem z dnia [...] października 2010 r. Załączono informację, że nie zachodzi konieczność przeprowadzenia robót geologicznych. Z oceny technicznej wynika, że projekt przebudowy budynku nie powoduje zmian w jego konstrukcji, natomiast rozbudowa budynku została zaprojektowana, aby nowy budynek był posadowiony w bezpiecznej odległości od fundamentów zewnętrznych ścian budynków sąsiednich. Zamierzenie inwestycyjne uzyskało pozytywne opinie stosownych podmiotów. Uzyskano także zgodę na odstępstwo od wymogów wynikających z § 19 ust. 23 pkt 2, § 12 ust. 1 pkt. 1 oraz § 57 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie umożliwiającą usytuowanie miejsc parkingowych na działce nr [...] bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] i [...], wykonanie ścian z otworami w odległości 3 m od granicy z działką skarżących oraz umożliwiające zmniejszenie dostępu światła dziennego w pomieszczeniach biurowych. Od tej decyzji odwołanie złożyli skarżący wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wywodzili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w tym ich praw właścicielskich pomimo zgłoszonych wniosków i zastrzeżeń do ww. zamierzenia inwestycyjnego zawartych w ich pismach. Ustalenie obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji istotnie zmieniającej sposób użytkowania sąsiedniej nieruchomości (która to nieruchomość, a konkretnie jej właściciel, nigdy nie miał i nie ma służebności przejazdu przez nieruchomość skarżących). Przejazd przez istniejący wjazd na ich nieruchomość skarżących dla inwestora (nie będącego właścicielem) bez ich zgody w świetle aktualnego stanu zapisów w księdze wieczystej nieruchomości [...] oraz ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu - jest bezprawne pomimo zawartej uwagi, że jest to rozwiązanie tymczasowe. W decyzji dotyczącej obsługi komunikacyjnej stwierdzono, że "przy czym działka nr [...] stanowi obsługę komunikacyjną zapisaną w [...] (nie jest to KW obejmująca nieruchomość [...] i działki [...] i [...]) dla działki nr [...] - jako prawo przejścia i przejazdu przez nieruchomość o nr KW [...]", przy czym w jaki sposób ma się to odbywać i na jakie cele określa paragraf 7 umowy sprzedaży i przeniesienia własności z 1958 r. Taki wpis w KW władnącej nie stanowi podstawy do korzystania z innej nieruchomości obciążonej, a jedynie pełni funkcję informacyjną (gdzie szukać wpisu tego prawa). Przy wydaniu decyzji oparto się o ten wpis nie potwierdzony wpisem do KW ich nieruchomości, a ponadto w ogóle pominięto fakt, iż nie jest to zgoda bezwarunkowa, a warunki korzystania określa paragraf 7 umowy z dnia [...].05.1958 r. i nie ma tam zgody na obsługę takiej inwestycji, jaką obecnie określa wydane pozwolenie na budowę, dotyczy jedynie prawa dojazdu do nowo założonej KW, tj. KW [...], dz. [...], nie ma w całym paragrafie mowy o nieruchomości, którą dysponuje inwestor i jego pozostałych działkach, dodatkowo jest to służebność odpłatna (za wynagrodzeniem) i obciążana wieloma kosztami, m.in. konserwacja, sprzątanie. Dalej odwołujący się wywodzili, że w uzasadnieniu do decyzji powołując się na ww. wpis w KW dz. nr [...] stwierdza się: "oznacza, że wskazaną służebnością została obciążona nieruchomość stanowiąca działkę nr [...]", natomiast w jej KW [...] nie ma wpisu określającego jako nieruchomość władnącą nieruchomość o nr KW [...] i dalej wskazano, iż "brak numeru księgi stanowić może błąd powstały np. przy przenoszeniu treści księgi wieczystej." Zdaniem odwołujących się do poprawienia w KW ewentualnych błędów uprawniony jest jedynie sąd i właściciel nieruchomości władnącej ma prawo zwrócić się do sądu o ewentualne sprostowanie tego wpisu. Ponadto inwestor musi wykazać się prawem korzystania z ich nieruchomości, jego oświadczenie w odniesieniu do ich nieruchomości jest niewystarczające. W zaistniałej sytuacji organ – wbrew swojemu stanowisku – ma wręcz ma obowiązek zweryfikować oświadczenia i dokumenty przed wydaniem decyzji. Ponadto, nawet jeżeli sąd wpisałby służebność na rzecz właścicieli nieruchomości KW [...], to inwestycja obejmuje nie tylko działkę [...], ale również dwie pozostałe, także do obsługi tych działek wskazano ich nieruchomość, co jest naruszeniem prawa własności (natężenie ruchu do obsługi jednej działki jest duże niższe i mniej uciążliwe niż do trzech, z których dwie nigdy nie miały żadnych powiązań z ich nieruchomością). Spółka nie jest właścicielem spornej nieruchomości i nie posiada żadnych praw do roszczeń wobec skarżących z tytułu ewentualnego ustalenia służebności przejazdu przez ich nieruchomość. Ustalony w pozwoleniu na budowę dojazd przez działkę skarżących pod budynkiem mieszkalnym w przejeździe szer. 2,60 m i wys. 3,5-4,5 m i przez podwórze w odległości ok. 1,0 m od wejść do mieszkań zagrażałby bezpieczeństwu mieszkańców oraz stwarzałby uciążliwe warunki dla użytkowników w przypadku obsługi obiektów hotelowych z kilkunastoma miejscami parkingowymi oraz w trakcie budowy, narusza to również zasady społeczno-gospodarcze. Nie spełnia on również obowiązujących wymogów w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego dla wszystkich nowych obiektów, a już na pewno obiektów hotelowych. Wykonywanie robót budowlanych wymagających zastosowania ciężkiego sprzętu i transportu oraz głębokich wykopów w pobliżu istniejących budynków stanowi zagrożenie dla ich bezpieczeństwa i stabilności. Powyższe zagrożenie zostało przez organ wydający decyzję uwzględnione jedynie w stosunku do obiektów istniejących na działce sąsiedniej nr [...], dla których postanowiono wykonać ekspertyzę ich stanu przed rozpoczęciem inwestycji objętej pozwoleniem. Z tych samych powodów ww. ocena stanu technicznego istniejących obiektów winna być również z urzędu wymagana dla obiektów skarżących graniczących z działkami nr [...],[...] i [...], na których mają być wykonywane ww. roboty budowlane mogące zagrażać ich bezpieczeństwu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z załączoną oceną techniczną projekt przebudowy budynku nie powoduje zmian w jego konstrukcji, co w świetle określonego w pozwoleniu wykonania przejazdu bramowego przez ww. budynek (nazwanego odtworzeniem ) nie jest możliwe. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że organ I instancji zgodnie z prawem zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę inwestycji. Organ przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane i stwierdził, że dostęp do drogi publicznej jest warunkiem niezbędnym i koniecznym umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Definicja pojęcia drogi publicznej ostała zamieszczona w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), z czego wynika, że ustawodawca uznał, iż w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. poprzez ustanowienie służebności drogowej albo poprzez drogę wewnętrzną. Dostęp do drogi publicznej ma jedna z działek, którą dysponuje inwestor. W związku z planowanym odtworzeniem istniejącego ówcześnie wjazdu bramowego pośredni dostęp do drogi publicznej zapewniony będzie również dla drugiej działki. Przy rozpatrywaniu tej kwestii nie bez znaczenia jest tu fakt, iż wszystkie działki objęte inwestycją stanowią własność tych samych osób, a inwestor na podstawie łączącego go z właścicielkami stosunku zobowiązaniowego posiada prawo do dysponowania wszystkimi tymi nieruchomościami. Pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność drogową zapewniony jest także dla trzeciej działki. Sąd Rejonowy w Bydgoszczy sprostował błąd poprzez dopisanie numeru księgi wieczystej nieruchomości władnącej w księdze wieczystej nieruchomości obciążonej, nie ma więc wątpliwości, że przedmiotowa służebność istnieje. Natomiast zasady wykonywania tej służebności (m.in. kwestia częstotliwości przejazdów, wynagrodzenie, konserwacja, sprzątanie) pozostają poza ustaleniami organu administracji architektoniczno-budowlanej i należą do kwestii, które winny zostać uregulowane na drodze cywilnoprawnej. Służebność drogi koniecznej to prawo rzeczowe ograniczone związane z nieruchomością, nie jest to prawo osobiste. Zatem inwestor prawo do przejazdu przez działkę skarżących wywodzi z łączącego go z właścicielkami nieruchomości stosunku zobowiązaniowego. Stwierdził też, że organ pierwszej instancji nie może czynić ustaleń co do zgodności treści księgi wieczystej ze stanem rzeczywistym. Podał również, że dostęp do drogi publicznej musi być faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Przewidywanie przez plan zagospodarowania przestrzennego określonych powiązań komunikacyjnych przedmiotowej działki nie jest równoznaczne z zapewnieniem jej faktycznego dostępu do drogi publicznej. Inwestor uzyskał stosowne dokumenty co do drogi dojazdowej dla służb przeciwpożarowych zapewniające bezpieczeństwo w projektowanym obiekcie. Na etapie projektowania wykonane zostały badania geotechniczne, nie ma natomiast podstaw do dokonywania ekspertyzy stanu technicznego nieruchomości skarżących. Planowane zmiany układu użytkowego nie będą powodowały zmian w głównym układzie konstrukcyjnym tego budynku, zatem nie będzie bezpośredniego oddziaływania planowanej przebudowy na inne budynki. Niewykluczone jest natomiast, że na etapie wykonawstwa zaistnieje konieczność wykonania ekspertyzy stanu technicznego budynków sąsiednich. Omyłka w decyzji co do wskazania adresu nieruchomości stanowiącej jedną z działek w posiadaniu inwestora nie rzutuje na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Skarżący M. i M. S. złożyli od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli zarzuty, które powołali odwołując się od decyzji organu I instancji, tj. zarzucali, że: służebność nie obejmuje działek [...] oraz [...] i w związku z tym nie mają one dostępu do drogi publicznej, a ponadto nie wyrazili oni zgody na przejazd przez ich nieruchomość do ww. działek; niezgodność projektu w zakresie obsługi komunikacyjnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; projektowany przejazd nie spełnia wymogów przepisów p. poż.; nie ustalono zagrożenia dla bezpieczeństwa i stabilności dla obiektów, których są właścicielami sąsiadujących z inwestycją. Ponadto skarżący zarzucili, że nie doręczono decyzji I instancji wszystkim stronom oraz nie powiadomiono wszystkich stron o postępowaniu odwoławczym. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przywołał treść art.. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i stwierdził, że decyzja odpowiada prawu. Sąd przywołał również art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 140 Kodeksu cywilnego, stwierdzając, ze ustanowione w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie rozlicznych ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo, ale ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ingerencje w prawo własności stanowią wyjątek. Sąd zauważył również, że wbrew twierdzeniom skarżących organ I instancji doręczył swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. wszystkim stronom postępowania. Część stron odebrała decyzję osobiście, natomiast osobom, które nie odebrały przesyłki osobiście, została ona im skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a., tzw. doręczenie zastępcze (awizo). Również organ II instancji doręczył swoją decyzję wszystkim stronom postępowania w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 39 i nast. k.p.a.). Sąd nie uznał za zasadny zarzutu związanego z brakiem dostępu działek nr [...] i [...] do drogi publicznej, chociaż uzasadnienie organu II instancji w tym zakresie należy uznać za błędne. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Działki nr [...] i [...] mają dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], co do której zachodzi tożsamość właścicieli, więc nie ma potrzeby ustanawiania kolejnej służebności drogi koniecznej przez działkę [...], albowiem stanowią one własność tych samych osób. Inwestor nie mógł zatem uzyskać dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustanowienie służebności drogi koniecznej bądź innej służebności gruntowej możliwe jest bowiem jedynie wówczas, gdy właścicielami nieruchomości władnącej i obciążonej są różne podmioty. W art. 145 Kodeksu cywilnego mowa jest wprost, że ustanowienia drogi koniecznej można żądać od "właścicieli gruntów sąsiednich". Podobnie w art. 285 k.c. stwierdza się, że "nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości". Istota służebności sprowadza się wszak do tego, że ogranicza się prawo własności nieruchomości jednego podmiotu na rzecz każdoczesnego właściciela innej nieruchomości, gdyż bez tego ograniczenia korzystanie z niej nie jest możliwe. Jeżeli właścicielem obu nieruchomości jest ten sam podmiot, ustanawianie służebności jest bezprzedmiotowe. Ingerencja w cudzą sferę prawną w celu umożliwienia właściwego korzystania z własnej nieruchomości nie ma sensu, ponieważ prawo własności nieruchomości władnącej i obciążonej skupione zostało w jednym podmiocie. Oznacza to, że służebność gruntowa nie może obciążać nieruchomości na rzecz tego samego właściciela innej nieruchomości. O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie decydują wyłącznie kategorie faktyczne, takie jak położenie terenu przy samej drodze. Kluczowa w tej kwestii jest sfera legalna, a więc to, z jakiego prawa ten dostęp wynika. W art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie posłużono się zwrotem "bezpośrednio położona", lecz posiadająca "bezpośredni dostęp". Pozwala to przyjąć, iż chodzi tu nie tyle o kategorie faktyczne, lecz także/głównie prawne. Reasumując sąd stwierdził, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez służebność ustanowioną na stanowiącej własność skarżących działce nr [...], natomiast działki nr [...] i [...] poprzez działkę nr [...] i ustanowioną na jej rzecz służebność przejścia i przejazdu. Kwestie związane z treścią tej służebności, a w szczególności konserwacji i odpłatności nie mogą stanowić przedmiotu rozważań organów administracyjnych, ponieważ są to zagadnienia, które mogą być analizowane na gruncie prawa cywilnego, łącznie z możliwością rozstrzygnięcia ewentualnego sporu przez sąd powszechny. Nieprawidłowe było natomiast rozumowanie organu polegające na przyjęciu, że sam fakt, iż dana nieruchomość przylega do drogi publicznej jest równoznaczny z dostępem do tej drogi rozumianym jako możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości od strony tej drogi. Dostęp do danej drogi publicznej, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winien być rozumiany jako możliwość wjazdu na nieruchomość od strony analizowanej przez organ drogi publicznej, czego organ nie uwzględnił. Sąd Rejonowy w Bydgoszczy sprostował błąd powstały podczas migracji ksiąg i jednoznacznie określił, że prawo to zostało ustanowione "na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości KW [...]". Zatem kwestia nieruchomości władnącej przestała być sporna i niewątpliwie działkę nr [...] obciąża służebność drogi koniecznej na rzecz działki nr [...]. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor takie oświadczenie złożył, zatem zarzut skarżących jest niezasadny. Planowana inwestycja jest zgodna w zakresie obsługi komunikacyjnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały Nr L/1621/02 Rady Miasta w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 93, poz. 1911), w granicach obszaru objętego planem ustala się utrzymanie istniejących przejazdów bramowych, a takim przejazdem jest przejazd przez działkę nr [...]. Dojazd do nieruchomości z drogi oznaczonej jako [...] będzie możliwy po jej wydzieleniu, co wynika z pism Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy, co zostało pozytywnie zaopiniowane. Planowany przejazd jest również zgodny z przepisami przeciwpożarowymi. Co do zagrożenia dla bezpieczeństwa i stabilności budynku skarżących sąsiadującego z inwestycją skarżący nie przytoczyli żadnych konkretnych zarzutów, a jedynie polemizują z ustaleniami poczynionymi w ocenie technicznej. Należy ponadto odróżnić sporządzenie takiej ekspertyzy w zakresie koniecznym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę od ekspertyz, które należy sporządzić przed rozpoczęciem budowy i w toku budowy. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ innych niż wymienione w skardze przepisów prawa materialnego lub procesowego. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: a) art. 2, art. 21, art.64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez arbitralną i jednostronną wykładnię wymienionych przepisów sprowadzającą się w niniejszej sprawie do: - uwzględnienia w toku postępowania wyłącznie praw przysługujących wnioskodawcy, z pominięciem słusznie chronionych interesów skarżącego jako współwłaściciela nieruchomości obciążonej prawem rzeczowym - służebnością zapewniająca dostęp do nieruchomości; - obciążenia skarżącego, jako właściciela nieruchomości, zobowiązaniami pozbawionymi podstawy prawnej, w drodze arbitralnej jednostronnej decyzji, faktycznie zmierzającej do rozszerzenia zakresu ustanowionej służebności obciążającej nieruchomość skarżącego; b) art. 285 § 2 Kodeksu cywilnego poprzez poczynienie ustaleń w zakresie obciążającej działkę nr [...] służebności przechodu i przejazdu zmierzających do zwiększenia użyteczności nieruchomości nie stanowiących nieruchomości władnących, to jest działek [...] i [...], a tym samym faktyczne, bezpodstawne i arbitralne rozszerzenie zakresu służebności obciążającej działkę o numerze ewidencyjnym [...]; c) rażące naruszenie art. 2 pkt 14) Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 ust. 1 pkt 9) Ustawy - Prawo budowlane poprzez wadliwą wykładnię wymienionego przepisu i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] posiadają dostęp do drogi publicznej dzięki służebności ustanowionej na rzecz nieruchomości sąsiedniej, to jest działki o numerze ewidencyjnym [...], która nie jest drogą publiczną; d) naruszenie aktu prawa miejscowego to jest Uchwały Rady Miasta Bydgoszczy nr L/1621/02 z dnia 29 maja 2002 roku (Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego, nr 93, poz. 1911) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu poprzez naruszenie ustanowionego Uchwałą zakazu ustanowienia obsługi komunikacyjnej (dostępu do drogi publicznej) do obiektów budowlanych znajdujących się na działkach nr [...],[...] i [...] od strony ulicy [...] w Bydgoszczy. 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku, to jest art. 1 § 1 i 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie stwierdzenia istnienia dostępu do drogi publicznej do działek o nr [...] i [...] oraz w następstwie zaniechania ustaleń obejmujących analizę faktyczną dostępu do drogi publicznej dla działek o nr [...],[...] i [...] Wniósł ponadto o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że działki nr [...] i [...] nie posiadają dostępu do drogi publicznej, a jedynie dostęp do działki [...] i dopiero ona posiada taki dostęp dzięki służebności obciążającej działkę skarżącego, zatem należy osobno ustanowić służebność dla tych działek. Wszelkie interpretacje zmierzające do rozszerzenia korzyści i uprawnień wynikających z ustanowionej służebności są sprzeczne z art. 168 § 2 k.c. Interpretacje przeciwne prowadzą do nadmiernego obciążenia nieruchomości skarżącego wbrew treści ustanowionej służebności. Przyjęcie założeń projektowych, że komunikacja będzie możliwa przez działkę skarżącego narusza jego uzasadniony interes i przysługujące mu prawo własności. Rozwiązaniem tej sytuacji byłoby m.in. ustanowienie służebności obciążającej działkę skarżącego, w której nieruchomościami władnącymi byłyby dwie nieruchomości bez dostępu do drogi publicznej będące w posiadaniu inwestora. Twierdzenie, że sporne działki mają dostęp do drogi publicznej jest sprzeczne z jej definicją. Co do zarzutu naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazał, że przejazd bramowy został ustanowiony wyłącznie na rzecz właściciela działki nr [...] i nie zapewnia obsługi komunikacyjnej dwóch pozostałych działek. Sąd nie uwzględnił również kwestii uciążliwości zapewnienia dostępu do obiektu budowlanego dla mieszkańców działki nr [...], w tym bliskości planowanego ruchliwego szlaku komunikacyjnego, nie zweryfikował też kwestionowanego przez skarżącego stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Wskazał ponadto, że działki mają dostęp do drogi publicznej przez inną działkę wskutek ustanowienia służebności. Nie ma potrzeby ustanawiania kolejnej służebności dla tych działek, skoro stanowią one własność tych samych osób. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie szeroko, przy czym chodzi o dostęp faktyczny i prawny. Nie jest też trafny zarzut naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ustalono w nim utrzymanie przejazdów bramowych, którym niewątpliwie jest przejazd przez sporną działkę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. w B. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych uwzględniając koszty zastępstwa procesowego. Wskazała ponadto, że na działce nie ma ani konieczności, ani możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej, gdyż uniemożliwia to art. 145, 285 w zw. z art. 247 k.c. Ze spornej działki można korzystać z uwagi na fakt istnienia drogi wewnętrznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem sformułowane zarzuty skargi mają usprawiedliwione podstawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy objęte zakresem inwestycji działki o nr ew. [...], [...] , [...] posiadają dostęp do drogi publicznej. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie decydują wyłącznie kategorie faktyczne, takie jak położenie terenu, ale kluczowa w tej kwestii jest sfera legalna, a więc to, z jakiego prawa ten dostęp wynika. Sąd I instancji zwrócił uwagę na treść art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym nie posłużono się zwrotem "bezpośrednio położona", lecz posiadająca "bezpośredni dostęp". Pozwala to przyjąć, iż chodzi tu nie tyle o kategorie faktyczne, lecz także/głównie prawne. Następnie sąd I instancji stwierdził, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez służebność ustanowioną na stanowiącej własność skarżących działce nr [...], natomiast działki nr [...] i [...] poprzez działkę nr [...] i ustanowioną na jej rzecz służebność przejścia i przejazdu. O ile nie kwestionowane są ustalenia, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez służebność ustanowioną na stanowiącej własność skarżących małżonków M. i M. S. działce nr [...], to nie można się zgodzić się poglądem prawnym prezentowanym przez Sąd I instancji iż działki nr [...] i [...] posiadają dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] i ustanowioną na jej rzecz służebność przejścia i przejazdu. Nadto Sąd I instancji podnosi, że działki nr [...], [...] i działka nr [...] stanowią własność tych samych osób, a mając na uwadze treść art.285 k.c., art.247 k.c. stwierdza, że ustanowienie służebności w takim przypadku jest bezprzedmiotowe, albowiem służebność gruntowa nie może obciążać nieruchomości na rzecz tego samego właściciela innej nieruchomości. Odnosząc się do powyższych poglądów prawnych należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że na gruncie polskiego prawa cywilnego nie jest dopuszczalne ustanowienie ograniczonych praw rzeczowych na rzecz osoby, która jest właścicielem nieruchomości obciążonej. Powoływany art.247 k.c. stanowi, że ograniczone prawo rzeczowe wygasa, jeżeli przejdzie na właściciela rzeczy obciążonej albo jeżeli ten, komu prawo takie przysługuje, nabędzie własność rzeczy obciążonej. Tym samym należy się zgodzić z twierdzeniem Sądu I instancji, że nie jest możliwe ustanowienie służebności gruntowej na działce nr [...] na rzecz działek [...] i [...] jeżeli działki te stanowią własność tych samych osób. Jednak w rozpoznawanej sprawie istota problemu dotyczy dostępu działek nr [...] i [...] do drogi publicznej nie z uwagi na działkę nr [...], ale z uwagi na działkę nr [...] która jest przedmiotem własności skarżących. Nie można bowiem zaakceptować poglądu, że działki nr [...] i [...] posiadają dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] i ustanowioną na niej służebność przejścia i przejazdu na rzecz działki nr [...]. Pogląd ten jest sprzeczny z zasadami kodeksu cywilnego. Wyjaśnienie powyższej kwestii rozpocząć należy od przypomnienia definicji nieruchomości zawartej w art.46 k.c. Zgodnie z tym przepisem to jest art. 46 § 1. Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. § 2. Prowadzenie ksiąg wieczystych regulują odrębne przepisy. Definicja nieruchomości zawarta w art. 46 § 1 k.c. jest na tyle pojemna, że obejmuje zarówno nieruchomości nie mające urządzonych ksiąg wieczystych, jak i nieruchomości mające księgi wieczyste, co w obecnym stanie rzeczy jest raczej regułą (S. Rudnicki, Pojęcie nieruchomości gruntowej, Rejent 1994, nr 1, s. 40). Założenie księgi wieczystej może mieć istotne znaczenie w zakresie ustalania i stanu prawnego, i statusu określonej nieruchomości. I tak dwie niezabudowane działki gruntu graniczące ze sobą i należące do tego samego właściciela, dla których jest prowadzona jedna księga wieczysta, uznawane są za jedną nieruchomość gruntową, a stanowiące własność tej samej osoby i graniczące ze sobą działki gruntu objęte oddzielnymi księgami wieczystymi są odrębnymi nieruchomościami w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 lutego 2012r. IV CSK 278/11 stwierdził "Graniczące z sobą działki gruntu, będące własnością tej samej osoby, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste, stanowią dwie odrębne nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Odrębność tę tracą w razie połączenia w jednej księdze wieczystej, obowiązuje bowiem reguła "jedna księga - jedna nieruchomość". Z kolei zgodnie z art. 285 § 1 k.c. nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa). Natomiast z treści wpisów w księgach wieczystych w przedmiotowej sprawie można stwierdzić co następuje: W księdze wieczystej nr [...] obejmującą nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], prawo własności wpisane jest na rzecz małżonków M. i M. S. i stanowi wspólność ustawową majątkową małżeńską. W dziale III księgi wpisano ograniczone prawo rzeczowe, wpis ma następującą treść " służebność przejścia i przejazdu przez nieruchomość objętą niniejszą księgą wieczystą oraz konserwacji tego przejazdu, bliżej określona w § 7 umowy sprzedaży i przeniesienia własności z dnia [...] maja 1958r. na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości Kw. [...]." Z kolei z wpisu zawartego w tej księdze ( aktualny nr księgi wieczystej jest następujący [...] ) wynika, że nieruchomość objęta tą księgą oznaczona jest jako działka ewidencyjna nr [...], natomiast w dziale I zawierającym spis praw związanych z własnością znajduje się następujący wpis "prawo związane z własnością nieruchomości prawo przejścia i przejazdu przez nieruchomości kw nr [...] " . Mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi dotyczące pojęcia nieruchomości, oraz treść wpisów w księgach wieczystych należy stwierdzić, że służebność przechodu i przejazdu obciążająca nieruchomość stanowiącą własność skarżących, a oznaczoną jako działka ew. nr [...] ustanowiona została na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości wpisanej do kw [...], a nieruchomość ta została oznaczona jako działka ew. nr [...] . Tym samym przedmiotowa służebność nie została ustanowiona na rzecz nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...] i [...]. Fakt, że nieruchomość składająca się z działek ew. nr [...] i [...] stanowi własność tego samego podmiotu co nieruchomość składająca się z działki ew. nr [...] nie ma prawnego znaczenia, albowiem objęte są odrębnymi księgami wieczystymi, tym samym są odrębnymi nieruchomościami, a wpis w księdze wieczystej dotyczący służebności przechodu i przejazdu jednoznacznie wskazuje, że nieruchomością władnącą jest wyłącznie nieruchomość objęta kw nr [...], a więc nieruchomość opisana jako działka ewidencyjna nr [...]. Tym samym zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów art.285 § 2 k.c. poprzez przyjęcie, że ustanowiona na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] służebność przechodu i przejazdu prowadzi do zwiększenia użyteczności nieruchomości niestanowiących nieruchomości władnących, to jest działek [...] i [...], a tym samym faktyczne, bezpodstawne i arbitralne rozszerzenie zakresu służebności obciążającej działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia aktu prawa miejscowego to jest Uchwały Rady Miasta Bydgoszczy nr L/1621/02 z dnia 29 maja 2002 roku (Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego, nr 93, poz. 1911) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: [...],[...],[...],[...], w obszarze [...], poprzez naruszenie ustanowionego Uchwałą zakazu ustanowienia obsługi komunikacyjnej (dostępu do drogi publicznej) do obiektów budowlanych znajdujących się na działkach nr [...],[...] i [...] od strony ulicy [...] w Bydgoszczy. Powołana wyżej uchwała będąca aktem prawa miejscowego obowiązuje od 21 sierpnia 2002r., uchwała nie zawiera żadnych przepisów przejściowych. Zgodnie z § 23 ust.1 uchwały ustala się na obszarze objętym planem teren usług centrotwórczych, oznaczony na rysunku planu symbolem 13 U. Uchwała w § 23 ust.2 pkt 5 lit. e określiła następujące zasady obsługi komunikacyjnej, obowiązuje: zakaz obsługi komunikacyjnej od strony ul. [...], dla działek przy u. [...], nr ewid. [...],[...],[...],[...], obowiązuje obsługa komunikacyjna z wewnętrznej drogi dojazdowej w obszarze [...] . Nadto w rozdziale I uchwały zawierającym przepisy ogólne w § 5 ust.5 ustalono warunki ogólne w zakresie komunikacji w tym w pkt 1 postanowiono " w granicach obszaru objętego planem ustala się utrzymanie istniejących przejazdów bramowych, - w budynkach pierzejowych lokalizowanych na podstawie ustaleń planu, w miejscach gdzie konieczne jest zapewnienie dojazdu na teren posesji, wjazd odbywać się powinien poprzez wydzielony od strony drogi publicznej teren lub poprzez przejazd bramowy lokalizowany w przyziemiu budynku " , na ten przepis powołuje się miedzy innymi organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną , nie dostrzegając pkt 3 , który stanowi " obwiązuje zakaz obsługi komunikacyjnej kwartału od strony ul. [...] ". Z treści powołanych przepisów uchwały tj § 5 ust.5 pkt 3 oraz § 23 ust.2 pkt 5 lit. e wynika jednoznacznie i kategorycznie sformułowany zakaz obsługi komunikacyjnej działek przy ul. [...] od strony ul. [...], dla tych działek obowiązuje komunikacja z wewnętrznej drogi dojazdowej w obszarze [...]. Jak wskazano wyżej uchwała weszła w życie w dniu 21 sierpnia 2002r. i nie zawiera żadnych przepisów, które pozwalałaby na odstępstwo od tych zasad, w tym również na czasowe ich niestosowanie. Natomiast w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany przyjęto komunikację od strony ulicy [...], przez istniejący zjazd w budynku przy ul. [...] ( działka nr [...] ) stanowiąc, że jest to rozwiązanie tymczasowe, a docelowym rozwiązaniem jest obsługa komunikacyjna poprzez teren oznaczony symbolem [...] i [...] do ul. [...], rozwiązanie to zaakceptował organ II instancji, jak również Sąd I instancji w ramach sprawowanej kontroli. Tym samym zarzut naruszenia aktu prawa miejscowego jakim jest uchwała Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 maja 2002r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj art. 2, art. 21, art.64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez arbitralną i jednostronną wykładnię wymienionych przepisów sprowadzającą się w niniejszej sprawie do: uwzględniania w toku postępowania wyłącznie praw przysługujących wnioskodawcy, a także obciążania skarżącego zobowiązaniami pozbawionymi podstawy prawnej. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że błędna wykładnia prawa materialnego to w ujęciu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wadliwe odczytanie (zrozumienie) sensu określonego uregulowania prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji, w takim przypadku konieczne jest wskazanie, jak zastosowany przepis winien być rozumiany. Natomiast w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie dokonywał wykładni wskazanych przepisów Konstytucji, stąd też tak sformułowany zarzut nie mógł być uwzględniony. Nie zasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegający na naruszeniu 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku, to jest art. 1 § 1 i 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie stwierdzenia istnienia dostępu do drogi publicznej do działek o nr [...] i [...]. Przede wszystkim należy stwierdzić, że prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może się ograniczać do powołania art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ale powinien być powiązany z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, które naruszył organ, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a Sąd i instancji sprawując kontrolę nie dostrzegł tego naruszenia. Ponadto w przedmiotowej sprawie okoliczności faktyczne nie były kwestionowane natomiast spór dotyczył oceny prawnej stanu faktycznego. Zgodnie z art.190 p.p.s.a. rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2012. 270 j.t. ) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy powołanej wyżej.