II GSK 2037/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. S.A. Spółka komandytowo-akcyjna w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Go 310/11 w sprawie ze skargi P. P. S.A. Spółka komandytowo-akcyjna w Ś. w przedmiocie bezczynności Zarządu Województwa L. w sprawie podjęcia uchwały dotyczącej dofinansowania projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. P. S.A. Spółki komandytowo-akcyjnej w Ś. na rzecz Zarządu Województwa L. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.W. oddalił skargę P. P. S.A. Spółki komandytowo-akcyjnej w Ś. na bezczynność organu w sprawie podjęcia uchwały dotyczącej dofinansowania projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Spółka P. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Wzmocnienie pozycji na rynku spółki P. S.A. poprzez stworzenie centrum usługowo-gastronomicznego – gm. T." w ramach konkursu LRPO/2.2/1/2009. Złożony wniosek przeszedł ocenę formalną i w związku z tym został skierowany do oceny merytorycznej, gdzie otrzymał ocenę pozytywną (113,5 pkt, tj. powyżej 70% punktów do zdobycia) i został umieszczony na liście rezerwowej. Po pozytywnym rozpatrzeniu protestu skarżącej, projekt został przekazany do ponownej oceny, uzyskując tym razem wynik negatywny (90,0 pkt), a następnie został odrzucony. W związku z powyższym nie znalazł się na skorygowanej liście rezerwowej, obejmującej projekty, które uzyskały co najmniej 97,5 pkt. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. poinformowano skarżącą o negatywnej ocenie projektu. Wskutek złożonej skargi, wyrokiem z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I SA/Go 960/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.W. stwierdził, że ocenia projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa L.. W uzasadnieniu wskazał, że informacja organu z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie powtórnej oceny merytorycznej projektu została wydana z naruszeniem art. 5 ustawy o zasadach polityki rozwoju oraz art. 57 ust. 1 i ust. 5 ustawy o samorządzie województwa. Z uwagi na formalny charakter uchybień powodujących uwzględnienie skargi, ocena jej zarzutów merytorycznych była przedwczesna. Pismem z dnia 10 grudnia 2010 r. skarżąca wycofała protest. Instytucja Zarządzająca L. Regionalnym Programem Operacyjnym pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. poinformowała, że przedmiotowy projekt zostanie ujęty na liście rezerwowej dla konkursu nr LPRO/2.2/1/2009 z ilością punktów otrzymaną podczas pierwotnie przeprowadzonej oceny merytorycznej. Następnie, pismem z 12 stycznia 2011 r. Spółka P. wezwała Zarząd Województwa L. do usunięcia naruszenia prawa i podjęcie uchwały o przyjęciu projektu "Wzmocnienie pozycji na rynku spółki P. S.A. poprzez stworzenie centrum usługowo-gastronomicznego – gm. T." do dofinansowania w ramach konkursu nr LPRO/2.2/1/2009 dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" L. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. W uzasadnieniu wskazano, że uchwałami Zarządu Województwa z dnia 9 marca 2010 r. i 13 lipca 2010 r. dofinansowanie uzyskały projektu znajdujące się na liście rezerwowej, które otrzymały co najmniej 112 pkt. Skoro więc projekt skarżącej uzyskał 113,5 pkt, to powinien znaleźć się na liście projektów przyjętych do dofinansowania na co najmniej 23 pozycji. Co więcej, otrzymana liczba punktów uzasadnia włączenie projektu na listę podstawową, a nie – jak wskazał organ w piśmie z [...] grudnia 2010 r. – na listę rezerwową. W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Zarząd Województwa L. poinformował, że podejmując decyzję o wybraniu projektów do dofinansowania, kierował się listą projektów znajdujących się w danej chwili na liście rezerwowej oraz dostępnością środków w ramach Działania 2.2. W dniu 9 marca 2010 r., jak i 13 lipca 2010 r., projekt Spółki nie znajdował się na liście rezerwowej, gdyż w wyniku złożonego protestu stracił on swoją pozycję na tej liście, a uzyskane w powtórnej ocenie merytorycznej 90 pkt nie pozwoliły na jego umieszczenie na skorygowanej liście rezerwowej, zaś decyzje o wycofaniu protestu złożono 10 grudnia 2010 r., czyli już po uchwaleniu przez Zarząd rozszerzenia listy wniosków wybranych do dofinansowania. Jednocześnie poinformowano, że z uwagi na brak środków finansowych pozwalających na kolejne dofinansowanie projektów znajdujących się na liście rezerwowej, zawarcie umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu jest niemożliwe. P. S.A. Spółka komandytowo-akcyjna wniosła skargę w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590; dalej: u.s.w.) oraz na podstawie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., na niewykonanie czynności nakazanych prawem polegających na podjęciu uchwały w przedmiocie przyjęcia do dofinansowania projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.W. oddalił skargę wskazując, że systemy realizacji programów operacyjnych nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego określonego w art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Uchwały, informacje i inne akty określające system realizacji programu operacyjnego nie stanowią aktów prawa miejscowego, bowiem nie zawierają ani jednej normy skierowanej na zewnątrz, mającej ponadto charakter generalny i abstrakcyjny; są podejmowane na poszczególnych etapach realizacji regionalnego programu operacyjnego i bez wątpienia dotyczą kwestii dofinansowania z indywidualną, imiennie oznaczoną osobą. WSA wskazał ponadto, że skoro ustawodawca nie przewidział obowiązku publikacji uchwał zarządu o systemie realizacji programu w trybie właściwym dla ogłaszania aktów prawa miejscowego, to tym samym nie zaliczył ich do aktów prawa miejscowego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.), po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, w której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r., wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. WSA podniósł, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju bardzo ogranicza dopuszczalność sądowoadministracyjnej kontroli działań podejmowanych przez m.in. instytucję zarządzającą, nie przewidując możliwości zaskarżenia wszystkich działań podejmowanych w postępowaniu konkursowym, jak również i działań podejmowanych po zamknięciu tego postępowania i wyłonieniu beneficjentów. Jednocześnie art. 30e u.z.p.p.r. odsyła w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do odpowiedniego stosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 z wyłączeniem wymienionych w omawianej regulacji przepisów p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zauważył, że regulamin konkursu, do którego stanęła Skarżąca, ubiegając się o dofinansowanie, przewiduje jeden środek odwoławczy – protest, który może dotyczyć każdego etapu oceny projektu i jego wyników w zakresie formalnym i merytorycznym. Przysługuje on każdemu beneficjentowi, którego projekt nie uzyskał pozytywnej oceny. Po otrzymaniu informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu beneficjent może natomiast wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W ocenie WSA wycofanie złożonego wcześniej protestu doprowadziło do sytuacji sprzed jego wniesienia, czyli wywołało taki skutek, jakby protest w ogóle nie został złożony. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, o których mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie można mówić o bezczynności organu w podjęciu uchwały w przedmiocie przyjęcia projektu do dofinansowania, gdyż organ do takiego działania nie był zobowiązany. Organ nie ma bowiem prawa do samoistnego, nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, tj. bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, kształtowania prawa w zakresie systemu realizacji programu poprzez podjęcie żądanej przez skarżącą uchwały. P. S.A. Spółka komandytowo-akcyjna złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości sześciokrotnej stawki minimalnej. Ewentualnie, w przypadku uznania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 188 p.p.s.a., spółka domagała się zmiany zaskarżonego wyroku i nakazania organowi podjęcia uchwały w przedmiocie przyjęcia projektu "Wzmocnienie pozycji na rynku spółki P. S.A. [obecnie P. S.A. S.K.A.] poprzez stworzenie centrum usługowo-gastronomicznego – gm. T." do dofinansowania w ramach konkursu nr LPRO/2.2/1/2009 dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" L. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości sześciokrotnej stawki minimalnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 u.s.w. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten odnosi się do zaskarżenia aktów prawa miejscowego; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 u.s.w. poprzez uznanie, że brak podjęcia uchwały w przedmiocie przyjęcia projektu "Wzmocnienie pozycji na rynku spółki P. S.A. [obecnie P. S.A. S.K.A.] poprzez stworzenie centrum usługowo-gastronomicznego – gm. T." do dofinansowania w ramach konkursu nr LPRO/2.2/1/2009 dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" L. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, nie stanowiło niewykonania czynności nakazanych prawem, o którym mowa w niniejszym przepisie; 3. nierozpoznanie istoty sprawy poprzez uznanie, że system realizacji programu operacyjnego nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega kontroli na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w., podczas gdy skarżąca nigdy nie twierdziła, że system realizacji programu operacyjnego jest aktem prawa miejscowego, a jako podstawę skargi wskazała art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 i u.s.w., a nie sam art. 90 ust. 1 u.s.w.; 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30e u.z.p.p.r. i art. 149 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, mimo że istniały ku temu przesłanki. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa L. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Dnia 15 marca 2013 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Zarządu Województwa L., w którym organ wyjaśnił miedzy innymi, że pismem z dnia [...] września 2011 r. wnioskodawca został poinformowany o usunięciu przez Zarząd Województwa L. uchwałą z 13 września 2011 r. projektu z listy rezerwowej konkursu z powodu zmiany statusu wnioskodawcy ze średniego na duże przedsiębiorstwo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, nie podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku zgodnie z przytoczonymi wyżej zasadami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. NSA stwierdził, że nieuprawniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 91 ust.1 u.s.w. poprzez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do zaskarżania aktów prawa miejscowego i związany z nim zarzut nierozpoznania sprawy przez uznanie, że system realizacji programu operacyjnego nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega kontroli na podstawie art. 90 ust.1 u.s.w. NSA wskazuje, że wprawdzie WSA w uzasadnieniu wyroku bardzo obszernie wyjaśnił i uzasadnił fakt, że systemy realizacji programów operacyjnych nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, to jednak ustalenie to nie zostało wskazane jako przyczyna odmowy uwzględnienia skargi wniesionej przez P. P. SA SKA. WSA nie stwierdził również, że przepis art. 91 ust.1 u.s.w. odnosi się do zaskarżania aktów prawa miejscowego. Uzasadniając odmowę uwzględnienia żądania skargi Sąd I instancji stwierdził, że nie można mówić o bezczynności organu w podjęciu uchwały w przedmiocie przyjęcia projektu do dofinansowania w ramach L.ego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013, skoro do takiego działania organ nie był zobowiązany. Organ nie ma bowiem prawa do samoistnego, nie znajdującego podstawy w normie ustawowej tj. bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, kształtowania prawa w zakresie systemu realizacji programu poprzez podjęcie żądanej przez Skarżącą Spółkę uchwały. Na etapie postępowania przedsądowego (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) strona domagała się od Zarządu Województwa L. podjęcia uchwały w przedmiocie przyjęcia do dofinansowania zgłoszonego przez nią projektu, wskazując, że projekt, ze względu na liczbę uzyskanych punktów, powinien zostać włączony na listę podstawową, a nie jak wskazał organ na listę rezerwową. Na etapie postępowania sądowoadminitracyjnego strona wnosząc skargę na bezczynność, domagała się nakazania organowi podjęcia uchwały w przedmiocie przyjęcia zgłoszonego przez nią projektu, do dofinansowania. Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej na bezczynność organu należało dokonać oceny tego czy organ pozostawał w bezczynności oraz czy miał wynikający z przepisów obowiązek podjęcia żądanej przez stronę uchwały. Odpowiedź na oba pytania jest negatywna. Zarząd Województwa L. podjął dnia 15 września 2009 r. uchwałę w sprawie dofinansowania projektów w ramach konkursu nr: LPRO/2.2/1/2009 oraz o utworzeniu listy rezerwowej w ramach tego konkursu. Na liście rezerwowej znajdował się projekt skarżącej. Uchwała ta była kilkakrotnie zmieniania zarówno w zakresie firm , które kwalifikowały się do uzyskania dofinansowania jak i w zakresie listy rezerwowej. Nie można zarzucić organowi, że pozostawał w bezczynności, na tej podstawie, że nie widział podstaw do umieszczenia projektu strony skarżącej na wskazanej przez nią liście projektów zakwalifikowanych do dofinansowania. Bezczynnością jest bowiem brak działania w sytuacji prawem nakazanej, a nie działanie niezgodne z oczekiwaniami strony. Sąd I instancji prawidłowo wskazał na brak, wynikającego z wyraźnego upoważnienia ustawowego, obowiązku działania organu poprzez podjęcie żądanej przez skarżącą spółkę uchwały. Ewentualnego obowiązku zakwalifikowania projektu strony do dofinansowania należy poszukiwać w przepisach regulujących zasady realizacji programów operacyjnych, a więc przede wszystkim w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W przepisach tej ustawy nie została sformułowana podstawa prawna do domagania się przez uczestnika konkursu zakwalifikowania jego projektu do dofinansowania. Art.30 a ust.1 u.z.p.p.r. stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu: 1) który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, oraz 2) którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Z przytoczonego przepisu wynika, że dofinansowanie projektu jest dokonywane na podstawie umowy. Przed podpisaniem umowy projekt poddawany jest ocenie. Samo pozytywne przejście wszystkich etapów oceny nie jest jeszcze podstawą do podpisania umowy o dofinansowanie. Projekt musi jeszcze przejść etap kwalifikacji do dofinansowania. Skoro art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju przewiduje wymóg pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny projektu oraz wymóg zakwalifikowania tego projektu do dofinansowania to oznacza, iż są to odrębne pojęcia i nie można ich utożsamiać. Zakwalifikowanie do dofinansowania - choć może nastąpić tylko odnośnie projektu, który wcześniej przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny - jest tym samym kategorią odrębną. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt II GSK 1380/11 i II GSK 786/12, a Sąd w składzie orzekającym stanowisko to podziela. Wskazany przepis ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie daje więc nawet temu uczestnikowi postępowania konkursowego, którego projekt pozytywnie przeszedł wszystkie etapy oceny prawa domagania się zakwalifikowania do dofinansowania. Podstawy takiej nie ma również w innych przepisach u.z.p.p.r. Brak jest więc podstawy prawnej do żądania podjęcia przez Instytucję Zarządzającą uchwały o umieszczeniu konkretnego projektu na liście projektów przeznaczonych do dofinansowania, a więc w istocie o zakwalifikowaniu projektu do dofinansowania. Tak więc brak podjęcia uchwały o przyjęciu projektu do dofinansowania, nie stanowił niewykonania czynności nakazanych prawem. Odnosząc się do sformułowanego w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art.91 ust.1 ustawy o samorządzie województwa NSA wyjaśnia, że niedokonanie przez organ samorządu wojewódzkiego określonej czynności nie może stanowić naruszenia tego przepisu, ponieważ przepis ten nie nakłada na organy samorządu województwa obowiązku dokonania jakichkolwiek czynności. Dlatego zgłoszony zarzut należało uznać za nieuzasadniony. Za nieuprawniony, NSA uznał również zarzut naruszenia art. 30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i art. 149 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie. Art.30 e u.z.p.p.r. stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Stosownie do art.149 p.p.s.a., którego stosowanie nie zostało wyłączone, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jak zostało wyżej wyłożone w rozpoznanej sprawie nie zaistniały przesłanki do zobowiązania Zarządu Województwa L. do podjęcia żądanej przez stronę skarżącą uchwały, nie było więc podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art.149 p.p.s.a. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 i 204 pkt 1 p.p.s.a.