II GSK 145/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P." Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 251/11 w sprawie ze skargi "P." Spółki z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 13 października 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 251/11, oddalił skargę P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia, z następującym uzasadnieniem. Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] września 2010 r. wykreślił z tym dniem z rejestru agencji zatrudnienia P. Sp. z o.o. w G. (dalej: skarżąca, Spółka), tj. podmiot wpisany pod numerem 14. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej przez Wojewódzki Urząd Pracy w G. [...] lipca 2010 r. kontroli w Spółce w zakresie przestrzegania warunków wymaganych do wykonywania działalności agencji zatrudnienia za okres od 1 lipca 2009 r. do 31 maja 2010 r., stwierdzono, że Spółka – wbrew dyspozycji art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm., dalej: ustawa o promocji zatrudnienia) nie zawierała pisemnych umów z osobami, które wyjechały do pracy za granicę. W toku kontroli ustalono, że Spółka prowadziła listy osób kierowanych do pracy za granicą, z którymi zawierano tzw. Seafarer’s Employment Contracts, czyli umowy o pracę w imieniu armatorów. Spółka nie była jednakże pracodawcą tych osób a żadnych innych umów z tymi osobami nie zawierano. Stwierdzono również, że umowy Spółki zawierane z pracodawcami (armatorami) zagranicznymi nie zawierają numeru wpisu do Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia, informacji o liczbie miejsc pracy, okresu zatrudnienia, warunków pracy, zasad wynagradzania, a także przysługujących osobom podejmującym pracę świadczeń socjalnych. Ponadto w umowach tych brak jest zakresu odpowiedzialności cywilnej w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania umowy zawartej między pracownikiem a pracodawcą, w tym stronę pokrywającą koszty dojazdu i powrotu osoby kierowanej do pracy w przypadku nie wywiązania się pracodawcy zagranicznego z warunków umowy oraz trybu dochodzenia związanych z tym roszczeń. Braki te stanowią z kolei naruszenie odpowiednio: art. 19g, art. 85 ust. 3 pkt 1, art. 83 ust. 3 pkt 2, art. 85 ust. 3 pkt 3 oraz art. 85 ust. 3 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Organ podkreślił również, że pismo Spółki z 3 września 2010 r. w którym poinformowała o usunięciu naruszeń wykrytych podczas kontroli, nie mogło mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, ponieważ kontrola dotyczyła okresu 1 lipca 2009 r. – 31 maja 2010 r. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] kwietnia 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim decyzja organu I instancji określiła termin wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia. Odnosząc się do regulacji zawartych w ustawie o promocji zatrudnienia i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ odwoławczy wskazał, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli w siedzibie skarżącej było w pełni prawidłowe. Odnosząc się do twierdzenia, że Spółka nie działała jako pośrednik pracy lecz jako bezpośredni przedstawiciel pracodawcy zagranicznego organ odwoławczy wskazał, że na rynku polskim Spółka bezsprzecznie działała jako agencja zatrudnienia. Wynika to z wpisu do stosownego rejestru oraz z informacji znajdujących się na oficjalnej stronie internetowej Spółki oraz stronie portalmorski.pl. Natomiast art. 85 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia wprowadza bezwzględny nakaz, aby kierowanie do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych za pośrednictwem agencji zatrudnienia odbywało się na podstawie pisemnej umowy zawieranej przez te agencje z osobami kierowanymi. Nieprzestrzeganie tego nakazu normatywnego skutkować zaś musiało wydaniem decyzji o wykreśleniu z rejestru agencji zatrudnienia. Organ wskazał, że w decyzji organu I instancji błędnie określono jedynie termin wykreślenia z rejestru, co zostało przez niego skorygowane. Uzasadniając oddalenie skargi Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Rozstrzygnięcie to wydano w wyniku ustaleń faktycznych, które dały podstawę do stwierdzenia, że spełnione zostały wymienione w przepisach prawa materialnego przesłanki uzasadniające wykreślenie agencji z rejestru agencji zatrudnienia. Zgodnie z dyspozycją art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia marszałek województwa wykreśla w drodze decyzji podmiot wpisany do rejestru w przypadku naruszenia przez niego warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19, 19b-19d oraz art. 85 ust. 2-5 ustawy. Z redakcji przepisu art. 18m pkt 5 wynika, że w przypadku stwierdzenia naruszenia przez agencję wymienionych w nim przepisów, decyzja o wykreśleniu agencji z rejestru jest w takim przypadku obligatoryjna. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 85 ust. 5 ustawy agencja zatrudnienia jest obowiązana do przestrzegania międzynarodowych umów, porozumień i programów dotyczących zatrudnienia wiążących Rzeczpospolitą Polską oraz obowiązujących w państwie zatrudnienia przepisów o zatrudnieniu oraz przepisów regulujących działalność agencji zatrudnienia. W zakresie przestrzegania przepisów zawartych w Rozdziale 6 ustawy o promocji zatrudnienia, doszło ze strony skarżącej do naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 85 ust. 2 ustawy, podpisywane przez nią umowy nie odpowiadały bowiem wymogom określonym w tym przepisie. Specyfika prowadzonej przez agencję działalności nie może jej zwalniać z obowiązku przestrzegania przepisów prawa krajowego regulujących działalność agencji zatrudnienia. Dowodzą tego również zapisy Konwencji dotyczącej umowy najmu i repatriacji marynarzy, przyjęte jako projekty konwencyjne na dziewiątej sesji Ogólnej Konferencji Międzynarodowej Organizacji Pracy Ligi Narodów w Genewie dnia 23 i 24 czerwca 1926 r. a podpisane w Genewie dnia 26 lipca 1926 r. (Dz. U. z 1931 r. Nr 106 poz. 821): konwencja ratyfikowana zgodnie z ustawą z dnia 18 marca 1931 r. (Dz. U. Nr 37 poz. 287 i Dz. U. Nr 39, poz. 307) – które w art. 6 pkt 12 stanowią o konieczności uwzględniania w umowie wszelkich wzmianek wymaganych przez ustawodawstwo krajowe. W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut braku spełnienia wymogów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odnośnie doręczonego Spółce upoważnienia na podstawie którego dokonano kontroli. Zdaniem Sądu podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) należało ocenić jako bezzasadne. Zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy był wystarczający do wydania orzeczenia w sprawie, zaś wydane przez organ decyzje, w tym zwłaszcza decyzja organu odwoławczego odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca trafnie natomiast zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wskazania w sentencji zaskarżonej decyzji w jakiej części decyzja organu I instancji jest uchylona, co jednak – zdaniem Sądu – nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie stanowi wady skutkującej uchyleniem decyzji. P. Sp. z o.o. w G. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: a) art. 18m pkt 5 w zw. z art. 85 ust. 2 i 3 o promocji zatrudnienia, w brzmieniu obowiązującym do 1 lutego 2011 r., poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten obligatoryjnie nakłada obowiązek wydania decyzji o wykreśleniu podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia w sytuacji, gdy nastąpiło niedopełnienie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19, 19b-19d oraz art. 85 ust. 2-5 ustawy bez względu na stopień naruszenia tych przepisów i fakt usunięcia przez skarżącą ewentualnych naruszeń przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, b) art. 85 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, poprzez nietrafne przyjęcie, że podpisywanie umów tzw. Seafaref’s Employment Contract oznacza kierowanie pracowników do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych i w związku z tym podmiot podpisujący takie umowy działa jako agencja zatrudnienia i musi równocześnie zawierać umowy, o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, w sytuacji gdy skarżąca faktycznie była jedynie przedstawicielem armatorów zagranicznych i w tym przypadku nie działała jako agencja zatrudnienia, która kieruje pracowników do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych. c) art. 6 pkt 12 Konwencji dotyczącej umowy najmu i repatriacji marynarzy, przyjęte jako projekty konwencyjne na dziewiątej sesji Ogólnej Konferencji Międzynarodowej Organizacji Pracy Ligi Narodów w Genewie dnia 23 i 24 czerwca 1926 r. a podpisane w Genewie dnia 26 lipca 1926 r. (Dz. U. z 1931 r. Nr 106, poz. 821) – Konwencja ratyfikowana zgodnie z ustawą z dnia 18 marca 1931 r. – Dz. U. R. P. Nr 37, poz. 287 i Dz. U. R. P. Nr 39, poz. 307), poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten obliguje agencje zatrudnienia, a w rzeczywistości podmiot działający bezpośrednio w imieniu armatora zagranicznego do uwzględnienia w umowie z marynarzem wzmianek, którymi są wymogi dotyczące umów, o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął praktycznie bezkrytycznie tezy organu I Instancji oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie świadków: J. D. oraz E. G. i T. S. Brak jest wyjaśnienia przyczyn nieprzesłuchania ww. osób, tym bardziej, że pierwszy ze świadków jest reprezentantem organizacji zrzeszających marynarzy, które stale i na bieżąco monitorują działalność podmiotów rekrutujących marynarzy do pracy na statkach zagranicznych armatorów. Z kolei przesłuchanie 2 kolejnych świadków mogło być szczególnie istotne wobec zarzutów stawianych sposobom przeprowadzenia czynności kontrolnych przez pracowników organu I instancji; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 79a ust. 1 i 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t.: Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że doręczone skarżącej przez organ I instancji upoważnienie do przeprowadzenia kontroli nie spełniało wymogów określonych w pkt 2, 7 i 9 art. 79a ust. 6 przywołanej wyżej ustawy; c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, mimo że decyzja organu II Instancji nie zawierała pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie są one zasadne. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi pierwszej instancji zaakceptowanie tego, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego, naruszyły obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i zaniechały oceny na podstawie uzupełnienia zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, zaś takie działanie organów wskazywało na prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów Państwa. Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 , 77, 80 i 107 § 3 § 1 k.p.a. są bezzasadne, bowiem zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy był w ocenie wystarczający do wydania orzeczenia w sprawie. Ponadto zarzuty te w istocie wiązały się z odmienną wykładnią prawa materialnego przez organ administracyjny i Sąd pierwszej instancji oraz tą dokonaną przez skarżącego. Zauważyć bowiem należy że prawidłowe zastosowanie przepisów prawa procesowego może zależeć od efektów wykładni prawa materialnego. Ustalenie bowiem stanu prawnego (materialnego) daje podstawę i wyznacza kierunek podejmowania konkretnych czynności procesowych. W ustalonym w tej sprawie stanie materialnoprawnym, procedowanie organów administracyjnych i jego ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie naruszała wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. z art. 79a ust. 1 i 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095, ze zm.) przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że doręczone skarżącej przez organ I instancji upoważnienie do przeprowadzenia kontroli nie spełniało wymogów określonych w pkt 2, 7 i 9 art. 79a ust. 6 przywołanej wyżej ustawy. WSA w G. odnosząc się do powyższego zarzutu powołał się na treść uzasadnienia organu odwoławczego, który dokonał wyczerpującego wyjaśnienia z jakich względów upoważnienie z dnia 29 czerwca 2010 r. do dokonania kontroli było zgodne z prawem, podzielając prezentowaną argumentację. Upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, na które powołał się organ, odpowiada warunkom z art. 79a ust. 6 pkt 1-9 ustawy i stanowiło podstawę do przeprowadzenia kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, a tym samym zwłaszcza decyzja organu odwoławczego odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Nie jest także trafny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. art. 18m pkt 5 w zw. z art. 85 ust. 2 i 3 o promocji zatrudnienia, w brzmieniu obowiązującym do 1 lutego 2011 r., poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten obligatoryjnie nakłada obowiązek wydania decyzji o wykreśleniu podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia w sytuacji, gdy nastąpiło niedopełnienie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19, 19b-19d oraz art. 85 ust. 2-5 ustawy bez względu na stopień naruszenia tych przepisów i fakt usunięcia przez skarżącą ewentualnych naruszeń przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Zgodnie z art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku: naruszenia przez podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 2 i 3, art. 19b-19d oraz art. 85 ust. 2-5 ustawy. Ustawodawca określił tryb postępowania w przypadku, gdy podmiotem pośredniczącym w kierowaniu do pracy za granicą jest agencja zatrudnienia. Treść wskazanego art. 85 ust. 2-5 stanowi, że kierowanie do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych za pośrednictwem agencji zatrudnienia odbywa się na podstawie pisemnej umowy zawieranej przez te agencje z osobami kierowanymi, z uwzględnieniem wymienionych składników jakie winna zawierać umowa. Agencja zatrudnienia ma ponadto obowiązek zawarcia pisemnej umowy z pracodawcą zagranicznym, do którego zamierza kierować osoby do pracy za granicą. Przepis ust. 3 zawiera minimalny katalog elementów, które składać się powinny na treść takiej umowy. Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca P. Sp. z o.o. w G. nie zawierała pisemnych umów o których mowa w art. 85 ust. 2-5 ustawy, w okresie objętym kontrolą. Skarżąca zawierała natomiast z tymi osobami umowy, w których występowała jako bezpośredni przedstawiciel zagranicznego pracodawcy działając w jego imieniu i na jego rzecz tzw. Seaman`s Employment Contract. Zgodnie z dyspozycją art. 85 ust. 5 agencja zatrudnienia jest obowiązana do przestrzegania międzynarodowych umów, porozumień i programów dotyczących zatrudnienia wiążących Rzeczpospolitą Polską oraz obowiązujących w państwie zatrudnienia przepisów o zatrudnieniu oraz przepisów regulujących działalność agencji zatrudnienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sadu I instancji w którym wskazał, że specyfika prowadzonej przez agencję działalności nie może jej zwalniać z obowiązku przestrzegania przepisów prawa krajowego regulujących działalność agencji zatrudnienia. Dowodzą tego również zapisy Konwencji dotyczącej umowy najmu i repatriacji marynarzy, przyjęte jako projekty konwencyjne na dziewiątej sesji Ogólnej Konferencji Międzynarodowej Organizacji Pracy Ligi Narodów w Genewie dnia 23 i 24 czerwca 1926 r. a podpisane w Genewie dnia 26 lipca 1926 r. (Dz. U. z 1931 r. Nr 106 poz. 821): konwencja ratyfikowana zgodnie z ustawą z dnia 18 marca 1931 r. (Dz. U. Nr 37 poz. 287 i Dz. U. Nr 39 poz. 307) – które w art. 6 pkt 12 stanowią o konieczności uwzględniania w umowie wszelkich wzmianek wymaganych przez ustawodawstwo krajowe. Trafnie bowiem Sąd I instancji zaakceptował pogląd organu, że jeżeli działalność agencji jest działalnością regulowaną, to na podstawie art. 64 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca może ją wykonywać, jeśli spełni szczególne warunki określone ustawą. W analizowanym przypadku wymagane było zawarcie pisemnej umowy przez agencje zatrudnienia z osobami kierowanymi, z uwzględnieniem elementów wymienionych w art. 85 ust. 2-3 ustawy o promocji zatrudnienia, a nadto obowiązek zawarcia pisemnej umowy z pracodawcą zagranicznym, do którego kierowane miały być osoby do pracy za granicę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.