II SA/Wa 736/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia WSA Andrzej Góraj (spraw.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia dodatku specjalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., wydanym na podstawie § 15 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), z dniem [...] grudnia 2010 r. cofnął [...] M. P. dodatek specjalny w wysokości 15% kwoty bazowej. Wymienionemu rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. M. P. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie od ww. rozkazu personalnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej: kpa, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), policjantowi mogą być przyznane dodatki do uposażenia uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Z kolei w myśl § 15 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), policjantowi pełniącemu służbę w pododdziale antyterrorystycznym lub w komórce antyterrorystycznej Policji, uczestniczącemu bezpośrednio w działaniach bojowych związanych z rozpoznawaniem lub zwalczaniem zagrożeń terrorystycznych, a także w działaniach wymagających użycia specjalistycznych sił i środków oraz specjalnej taktyki – przysługuje dodatek specjalny w wysokości do 30% kwoty bazowej. Natomiast z § 15 ust. 2 ww. rozporządzenia wynika, że przy ustalaniu, podwyższaniu i obniżaniu wysokości dodatku specjalnego przepis § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia stosuje się odpowiednio. Tym samym wysokość przyznawanego dodatku specjalnego uzależnia się w szczególności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu, rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych oraz liczy dni wykonywania ich poza macierzystą jednostką. Minister zaznaczył, że wysokość przyznanego dodatku specjalnego jest ściśle związana z faktycznym wykonywaniem przez policjanta obowiązków służbowych, o których mowa w § 15 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia. Dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Dlatego też niewykonywanie ww. obowiązków przez długi czas stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku specjalnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. KGP przyznał M. P. dodatek specjalny w wysokości 15% kwoty bazowej, zgodnie z treścią § 15 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Tymczasem ww. funkcjonariusz od dnia [...] sierpnia 2010 r. zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby, w tym czasie nie uczestniczył bezpośrednio w działaniach bojowych związanych ze zwalczaniem zagrożeń terrorystycznych, ani w działaniach wymagających użycia specjalistycznych sił i środków, nie wypełniał również obowiązku podnoszenia własnych kwalifikacji zawodowych oraz utrzymywaniu właściwego poziomu wyszkolenia, potwierdzonego w okresowych sprawdzianach. W tej sytuacji Minister stwierdził, że otrzymywanie przez wymienionego dodatku specjalnego nie koresponduje z treścią § 15 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, ponieważ policjant ponad 120 dni nie wykonywał zadań określonych w przedmiotowym przepisie. Organ II instancji podkreślił, że cofnięcie dodatku specjalnego stanowi jedyną konsekwencję związaną z długotrwałymi okresami niewykonywania zadań służbowych przez funkcjonariusza, albowiem będzie on nadal otrzymywał 100% uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Minister wskazał, że zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w razie choroby, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Tym samym niezrealizowanie zadań służbowych od kilku miesięcy stanowi zmianę mającą wpływ na wysokość dodatku specjalnego. Organ odwoławczy podkreślił, że przyczyną cofnięcia M. P. dodatku specjalnego nie był fakt stwierdzenia w opinii służbowej niewywiązywania się ww. z obowiązków służbowych, lecz fakt długotrwałego niezrealizowania przez policjanta powierzonych mu zadań i czynności służbowych. Okoliczność ta została bezsprzecznie stwierdzona na podstawie przedstawionych przez policjanta zaświadczeń lekarskich, tj. materiału dowodowego w całości znanego stronie. W takiej sytuacji, zdaniem Ministra, KGP nie miał obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego, bowiem przedstawione mu dowody w sposób jednoznaczny świadczyły o okolicznościach, których należało dowieść. Tym samym, w ocenie organu II instancji, zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem. Pismem z [...] marca 2010 r. M. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., wnosząc o jej uchylenie, uchylenie rozkazu ją poprzedzającego, stwierdzenie, że zaskarżony rozkaz nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego polegającego na zastosowaniu błędnej wykładni § 15 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.); naruszenie prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu, poprzez wadliwy wybór normy prawnej nieadekwatnej do sytuacji, w której się znajdował, w tym wskazanie § 15 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ww. rozporządzenia, zamiast art. 121 ustawy o Policji; naruszenie zasady legalizmu (art. 6 kpa), która nakazuje organom administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa, a w tym zakresie naruszenie art. 7 Konstytucji RP; naruszenie dyspozycji art. 108 § 1 kpa, poprzez wskazanie, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest interesem społecznym, tożsamym z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymanej kwoty dodatku specjalnego do wymogów obligowanych przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ, uznając skargę za niezasadną, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 104 ust. 6 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) stanowi delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 06 grudnia 2001 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z treścią § 14 ust. 2 powołanego rozporządzenia "wysokość przyznawanego dodatku uzależnia się w szczególności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu, rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych oraz liczby dni wykonywania ich poza macierzystą jednostką". W myśl zaś § 15 ust. 2 omawianego rozporządzenia, powyższy przepis stosuje się odpowiednio przy ustalaniu, podwyższaniu i obniżaniu wysokości dodatku specjalnego. Przywołane przepisy stanowiły podstawę prawną do cofnięcia skarżącemu dodatku specjalnego z uwagi na przebywanie na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, a tym samym nierealizowanie przez niego zadań i czynności służbowych. Należy jednak zauważyć, że ustawa o Policji w przepisie art. 121 ust. 1 stanowi, że w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Niewątpliwie przepis powyższy ma charakter gwarancyjny i chroni policjanta w wymienionych w nim sytuacjach, przed nieuzasadnionym obniżeniem składników uposażenia. Samo zaś niezrealizowanie zadań służbowych w okresie choroby, kiedy policjant podlega ochronie, nie może być zmianą, o jakiej mowa w tym przepisie. Skarżący nie wykonywał bowiem żadnych czynności służbowych z przyczyn od siebie niezależnych. Organy orzekające w sprawie błędnie zatem przyjęły, że nierealizowanie obowiązków służbowych przez policjanta z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na wysokość dodatku specjalnego. Tego rodzaju wykładnia jest nieuprawniona, a ponadto pozostaje w sprzeczności z funkcją ochronną omawianego przepisu, mającego zastosowanie m.in. w razie choroby policjanta. W ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została wprawdzie delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawia policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Jednakże ww. minister nie skorzystał do chwili obecnej z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałyby powyższe kwestie i mogłyby być ewentualnie podstawą do ograniczenia w całości lub w części niektórych dodatków do uposażenia. W tej sytuacji zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy rozkaz personalny cofający skarżącemu dodatek specjalny, została wydana z naruszeniem art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.