I OSK 2204/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt III SAB/Gd 2/11 o odrzuceniu skargi D. B. na bezczynność Rektora Akademii Sztuk Pięknych w Gdańsku w przedmiocie zwolnienia z opłaty za studia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt III SAB/Gd 2/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę D. B. na bezczynność Rektora Akademii Sztuk Pięknych w Gdańsku w przedmiocie zwolnienia z opłaty za studia. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż pismem z dnia 3 października 2010 r. D. B., obywatel [...], student [...] roku zwrócił się do Rektora Akademii Sztuk Pięknych w Gdańsku z prośbą o zwolnienie z opłat za studia stacjonarne. Wnioskujący powołał się na § 19 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 października 2006 r. w sprawie podejmowania i odbywania przez cudzoziemców studiów i szkoleń oraz ich uczestniczenia w badaniach naukowych i pracach rozwojowych, zgodnie z którym cudzoziemiec pozostający w trudnej sytuacji materialnej może być zwolniony od ponoszenia opłat za studia. W dniu 13 października 2010 r. Prorektor ds. Studentów i Programów Współpracy oraz Rektora ASP w Gdańsku poinformował, iż brak jest podstaw do zwolnienia studenta z opłat za studia. W dniu 15 października 2010 r. D. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku. W odpowiedzi, pismem z dnia 28 października 2010 r. Rektor ASP w Gdańsku poinformował studenta, że ze względu na naganne postępowanie naruszające ład i porządek wynikający z regulaminu Domu Studenckiego oraz wyniki w nauce uzyskiwane przez studenta brak jest podstaw do zwolnienia z opłat za studia stacjonarne. W dniu 6 grudnia 2010 r. do Rektora ASP w Gdańsku wpłynęło kolejne pismo zainteresowanego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wniosku o zwolnienie w całości z opłat za studia. W odpowiedzi Rektor ASP w Gdańsku pismem z dnia 13 stycznia 2011 r. poinformował, że sprawa zwolnienia z opłat była rozpatrywana dwukrotnie, stanowisko jest negatywne, a możliwość zwolnienia z opłat za studia pozostawiona jest do decyzji rektora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. B. wniósł o zobowiązanie Rektora do wydania w sprawie zwolnienia z opłat za studia decyzji administracyjnej podnosząc, że Rektor pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucając skargę na bezczynność uznał, że sprawa będąca przedmiotem skargi D. B. nie jest sprawą sądowoadministracyjną i nie należy do żadnej z kategorii spraw, do rozpoznania których powołane są sądy administracyjne. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że jako prawną podstawę żądania skarżący wskazał § 19 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 października 2006 r. w sprawie podejmowania i odbywania przez cudzoziemców studiów i szkoleń oraz ich uczestniczenia w badaniach naukowych i pracach rozwojowych (Dz. U. Nr 190 poz. 1406) i - art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Z przepisów tych (ani innych) jednakże nie wynika obowiązek organów uczelni prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej na wniosek studenta ubiegającego się o obniżenie opłat za studia lub zwolnienie z nich. Powoływane przez skarżącego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych dotyczą bądź przepisów poprzednio obowiązującej ustawy o szkolnictwie wyższym, bądź – innych sytuacji faktycznych. Skoro D. B. przyjęty został w poczet studentów celem odbywania kształcenia na zasadach odpłatności, a zasady te zostały przewidziane i określone w przepisach ustawy, rozporządzenia, regulaminu studiów i uchwał Senatu ASP w Gdańsku, a w szczególności - uchwały nr 24/2006/2007 z dnia 29 maja 2007 r. to należy przyjąć, że podejmując i kontynuując studia skarżący przystąpił do wykonywania umowy nienazwanej o kształcenie, charakteryzującej się równorzędnością stron i ekwiwalentnością świadczeń. Ewentualne roszczenia z tytułu wykonania umowy i skutki ich niewykonania nie mogą być zatem oceniane w drodze władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej i powinny być finalizowane poprzez oświadczenia woli obu stron tej umowy, bądź w braku takiej zgody przez orzeczenie sądu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołał się przy tym m. in. na stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt XVII Amc 80/2004, w którym wyjaśniono, iż zasady odpłatności za studia zarówno na uczelniach państwowych, jak i niepublicznych podlegają podobnej ocenie jak wzorce umów z konsumentami (....). Jednocześnie, stosownie do treści art. 189 wskazanej ustawy, student jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów. W szczególności obejmuje to obowiązek uczestniczenia w zajęciach dydaktycznych i organizacyjnych zgodnie z regulaminem studiów, składania egzaminów, odbywania praktyk i spełniania innych wymogów przewidzianych w planie studiów, przestrzegania przepisów obowiązujących w uczelni. Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów w regulaminie oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje wskazane wyraźnie w ustawie - Prawo o szkolnictwie wyższym. I tak, w drodze decyzji rozstrzyga się w sprawie przyjęcia na studia (art. 169 ust. 7 i 8), stypendiów (np. socjalnych, (art. 175 ust. 1 i 2), skreśleniu z listy studentów (art. 190 ust. 1, 2 i 3), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Zaskarżeniu podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii, a nakaz odpowiedniego stosowania k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, winny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Samo odpowiednie stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego nie może jednak przesądzać dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto w ocenie Sądu I instancji opłata za studia nie ma charakteru opłaty administracyjnej, bowiem warunki jej wnoszenia i jej wysokość charakteryzują się trzema podstawowymi cechami stosunku cywilnoprawnego: autonomicznością, brakiem przymusu ze strony państwa oraz faktu, że umowa ta powstaje z woli samych stron. Dla powyższej oceny nie ma znaczenia fakt, że warunki te określa tylko jedna ze stron, a druga wyłącznie je akceptuje lub nie, gdyż jest to cecha typowa dla niektórych stosunków cywilnoprawnych, tzw. umów adhezyjnych. Nawet administracyjny sposób nawiązania stosunku prawnego nie przesądza o jego charakterze. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł D. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, tj.: a) art. 207 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodziła konieczność zastosowania przepisów o postępowaniu administracyjnym przez organ w ustalonym w sprawie stanie faktycznym oraz art. 78 Konstytucji RP, przyznającego każdemu prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, polegające na uznaniu, iż skarżącemu nie przysługuje prawo zaskarżenia bezczynności organu do sądu administracyjnego; b) § 19 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 października 2006 r. w sprawie podejmowania i odbywania przez cudzoziemców studiów i szkoleń oraz ich uczestniczenia w badaniach naukowych i pracach rozwojowych poprzez pominięcie przez Sąd faktu, iż organ I instancji powinien był zbadać przesłankę zasadności ubiegania się przez skarżącego o zwolnienie z opłat, przy zachowaniu procedury administracyjnej, pozwalającej na zapewnienie minimalnych gwarancji procesowych; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) "art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 2 i art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28, 61 § 1 i 3 i 104 k.p.a." poprzez odrzucenie skargi na skutek: - dokonania niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej; - błędnego przyjęcia, że do decyzji rektora o zwolnieniu lub odmowie zwolnienia z opłaty za studia nie ma zastosowania droga sądowoadministracyjna, zaś odpłatność za studia stanowi element stosunku cywilnoprawnego między uczelnią a studentem; - niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania w istotny sposób wpływającym na wynik sprawy, w szczególności dotyczących obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego z datą wniesienia podania przez skarżącego, pominięcia faktu, iż skarżący z tą chwilą posiadł przymiot strony oraz iż rektor, choć nie jest typowym organem administracji publicznej, rozstrzyga sprawy w formie decyzji, co wynika z ustawy o szkolnictwie wyższym; b) art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", poprzez jego błędne niezastosowanie i odrzucenie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez rektora przepisów k.p.a. dotyczących wszczęcia i prowadzenia postępowania w sposób zapewniający gwarancje procesowe przysługujące na podstawie prawa administracyjnego; c) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektor Akademii Sztuk Pięknych w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest uzasadniona. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że rozstrzygnięcie organu uczelni wyższej w sprawie zwolnienia od opłaty za studia jest indywidualnym aktem władztwa zakładowego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 12 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 2521/00 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, powołując się na stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt SK 18/99, że nakaz odpowiedniego stosowania k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, winny mieć także zastosowanie do decyzji rektora, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Odmowa organu szkoły zwolnienia od opłaty za studia jest aktem indywidualnym, który należy traktować jak decyzję administracyjną (bo tak to czyni ustawodawca), ale właśnie w płaszczyźnie gwarancji procesowych studenta. W szczególności student musi mieć możliwość zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia, ponieważ ma ono znaczenie dla jego praw i obowiązków. Również w uchwale z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 5/03 Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do kwestii opłaty za zajęcia dydaktyczne w uczelni państwowej, o której mowa w § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni stwierdził, że w świetle art. 161 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 65 poz. 385 ze zm.) decyzja w sprawie zwolnienia z tej opłaty jest indywidualnym aktem władztwa zakładowego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy Kpa i przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu podkreślono, że ubiegając się o przyjęcie na studia (zaoczne), strona jest świadoma, że są to studia płatne. Powinna zatem również wiedzieć, że wykonanie tej decyzji z jej strony będzie polegało m. in. również na uiszczaniu stosownych opłat na zasadach określonych w przepisach powszechnie obowiązujących, jak i wydanych na ich podstawie przepisów wewnątrzzakładowych, o ile są zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi, na podstawie których zostały podjęte. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników Zakładu staje się ona bowiem podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów i regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta) wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu, obowiązującemu w danym zakładzie. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że również kontrola tych aktów nie może przebiegać na drodze postępowania cywilnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wyrażony zarówno w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r. pogląd, że kwestia zwolnienia od opłaty za studia jest aktem indywidualnym, który należy traktować jak decyzję administracyjną, pozostaje aktualny w sprawach zwolnienia cudzoziemca z opłaty za studia. Pogląd ten został istotnie, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrażony pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Pomimo tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma mocy wiążącej to posiada niezaprzeczalny walor interpretacyjny. Art. 207 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym jest odpowiednikiem art. 161 poprzednio obowiązującej ustawy. W przepisie tym ustawodawca postanowił, że do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego. Wprawdzie cytowany przepis nie wymienia expressis verbis zdarzeń, które - jako indywidualne sprawy studentów - winny być załatwiane w drodze decyzji administracyjnych, do których należy odpowiednio stosować k.p.a., niemniej jednak niewątpliwie chodzi w nim o takie sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu uczelni dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że sprawa zwolnienia cudzoziemca z opłaty za studia ma charakter indywidualnej sprawy, zważywszy przede wszystkim gwarancje procesowe studenta, który musi mieć możliwość zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia. Określone w § 19 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 października 2006 r. w sprawie podejmowania i odbywania przez cudzoziemców studiów i szkoleń oraz ich uczestniczenia w badaniach naukowych i pracach rozwojowych uprawnienie rektora do obniżenia opłaty, o której mowa § 17 powołanego rozporządzenia, lub zwolnienia z niej całkowicie winno zostać podjęte w formie indywidualnego rozstrzygnięcia (decyzji). W tym kontekście nieuprawnionym jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że sprawa na bezczynność organu w przedmiocie zwolnienia z opłat za studia stacjonarne cudzoziemca nie jest sprawą sądowoadministracyjną i nie należy do żadnej z kategorii spraw, do rozpoznania których powołane są sądy administracyjne. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Wynika to z faktu, że art. 203 i art. 204 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.