II OSK 231/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński(spr) Sędzia del.WSA Tamara Dziełakowska Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 630/11 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2011 r. nr 255/2011 w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 630/11 oddalił skargę J. G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2011 r. nr 255/2011 w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W motywach wyroku Sąd powołał następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy: Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia 22 kwietnia 2011 r., nr 255/2011, po rozpoznaniu odwołania J. G., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2010 r., nr 1056/2010 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia 10 grudnia 2010 r. udzielił A.H., J. D. i J. G., jako współwłaścicielom nieruchomości, pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w północno – wschodniej części działki, w granicy z działką przy ul. ..., zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. .... Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym z 1974 r., w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym z 1994 r. W odwołaniu J. G., jeden ze współwłaścicieli nieruchomości wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i prawa materialnego. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania, uchylił decyzję I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż na terenie nieruchomości przy ul. ... (nr ewid. działki ...) znajduje się m. in. budynek mieszkalny o wymiarach 14 m x 6,70 m + 2,20 m x 3,30 m. Z oświadczenia A.H. wynika, że obiekt ten został wzniesiony przez poprzednich właścicieli – W. i A. S. ok. roku 1957. Następne pomieszczenia budynku mieszkalnego zostały dobudowane przez A.H. w latach 1969-1983. Roboty były wykonywane bez pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie należy w pierwszej kolejności ustalić faktyczną datę zakończenia budowy poszczególnych obiektów znajdujących się na działce. Dopiero po należytym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustaleniu daty zakończenia budowy możliwe będzie wskazanie, jakie przepisy prawa winny znaleźć zastosowanie w sprawie. Jeśli organ dojdzie do wniosku, że w sprawie znajduje zastosowanie regulacja Prawa budowlanego z 1974 roku, to w pierwszej kolejności organ musi zweryfikować przesłanki określone w art. 37 ust. 1, czyli ustalić czy obiekt lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tymczasem z akt sprawy, ani tym bardziej z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy obiekt spełnia warunki do legalizacji. Organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że obowiązki nałożone decyzją wyeliminowaną z obrotu prawnego, a związane z doprowadzeniem budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, zostały wykonane. Organ zwrócił uwagę na możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu ustalenia istotnych dla sprawy faktów. Organ odwoławczy podniósł, iż określenie w decyzji I instancji obiektu, do którego ona się odnosi jest niewystarczające, a powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia niepełne. W konkluzji uzasadnienia organ II instancji podniósł, iż opisane uchybienia wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, zatem w sprawie zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., i przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zapewni wszystkim stronom postępowania czynny udział zgodnie z wymogami art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a., zaś co do rozprawy administracyjnej art. 89 – 95 k.p.a. Organ wydając decyzję uzasadni rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., w tym przede wszystkim w przypadku stwierdzenia, że zastosowanie znajdują przepisy poprzednio obowiązujące, organ będzie musiał odnieść się do przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W skardze na powyższą decyzję J. G. zarzucił naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W obszernym uzasadnieniu skargi autor podniósł, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji zmierza do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania w sprawie. Inwestorka, w jego ocenie, nigdy nie wykazała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dalszej części skargi autor wniósł o przesłuchanie przez Sąd świadków w celu wykazania określonych okoliczności, jak i powołanie biegłych oraz dokonanie administracyjnego podziału nieruchomości. Zdaniem skarżącego, zasadne w sprawie jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki samowoli budowlanej, która powstawała od 1969 do 1984 r. W późniejszym czasie, bo w latach 1984 – 1995 obiekt był ponownie rozbudowywany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. W toku postępowania sądowego uczestniczka postępowania – A. H. wniosła o uchylenie decyzji II instancji i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego. Zdaniem strony, w toku postępowania organ powinien oceniać zgodność budynku z przepisami techniczno – budowlanymi i z prawem budowlanym, a nie kwestię własności nieruchomości. Stan techniczny domu jest dobry i nadaje się do użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie; organ odwoławczy prowadząc postępowanie nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanej decyzji. Sąd Wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi była decyzja o uchyleniu przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Zdaniem organu rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w zakresie ustalenia przede wszystkim daty wzniesienia obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. W ocenie Sądu Wojewódzkiego na aprobatę zasługiwało stanowisko organu odwoławczego, iż wytknięte niedostatki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji stanowiły na tyle istotne uchybienia, iż wymagane było uchylenie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi II instancji na zastosowanie art. 136 k.p.a. Aby uwidocznić jak istotne zarzuty postawił organ odwoławczy decyzji I instancji w pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki przypomniał, że data wybudowania obiektu budowlanego nie została wyjaśniona w sposób niewątpliwy i jednoznaczny, a to ona określa jaki stan prawny znajdzie zastosowanie w sprawie. Tym samym nie można jednoznacznie podzielić poglądu organu I instancji o istnieniu podstaw prawnych do zastosowania do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie regulacji Prawa budowlanego z 1974 r. W celu ustalenia daty powstania obiektu niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co wyklucza możliwość zastosowania art. 136 k.p.a. Przepis ten uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że zacytowany przepis posługuje się sformułowaniem "w celu uzupełnienia materiałów w sprawie". Dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego wymaga łącznego zaistnienia dwóch przesłanek. Pierwszą, o charakterze negatywnym, wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a. stanowi brak konieczności przeprowadzenia tego postępowania w całości lub w znacznej części. Druga przesłanka, pozytywna, to istniejące (utrzymujące się), po dokonanej ocenie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu w I instancji, wątpliwości co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Przesłanka ta wynika z treści art. 136 k.p.a., w którym mowa o dodatkowym postępowaniu w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Ustalenie daty powstania obiektu, w obliczu ujawnionego w toku postępowania administracyjnego konfliktu między współwłaścicielami nieruchomości, będzie okolicznością wymagającą podjęcia wielu inicjatyw dowodowych i ostatecznego rozstrzygnięcia zapewne przeciwnych oświadczeń stron. W celu ustalenia spornej w sprawie okoliczności, być może organ I instancji zobowiązany będzie także do podjęcia działań w celu odszukania dokumentów, czy dowodów pochodzących z niezależnych źródeł (np. archiwa państwowe). Również ta okoliczność wykluczyła, w ocenie składu orzekającego, możliwość ustalenia daty wybudowania obiektu w toku postępowania odwoławczego w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że wniosek o przesłuchanie świadków i powołanie biegłego, z uwagi na zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd administracyjny, nie mógł zostać uwzględniony. Stosownie do art. 133 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Innymi słowy, w toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekający w sprawie nie prowadzi postępowania wyjaśniającego związanego z przesłuchaniem świadków, czy powołaniem biegłych. Sąd nie jest także uprawniony do dokonania podziału nieruchomości. W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki wskazał, że argumentacja skargi zdawała się wyrażać oczekiwanie skarżącego, iż Sąd administracyjny przejmie sprawę samowoli budowlanej do rozpoznania i wyda w sprawie rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym (zobowiązujące do rozbiórki lub udzielające pozwolenia na użytkowanie), jak i dokona zniesienia współwłasności. Powołując ponownie treść zacytowanych na wstępie uzasadnienia przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki ponownie wskazał, że bada jedynie legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym oraz prawem procesowym. Tym samym Sąd nie jest uprawniony do orzekania zgodnie z wnioskiem skarżącego. W toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego skarżący i jego pełnomocnik wskazywali na okoliczność, iż inwestor, którego następcą prawnym jest w chwili obecnej uczestniczka postępowania, podejmując roboty budowlane związane z wniesieniem budynku mieszkalnego, nie legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem składu orzekającego, organ w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej nie zajmuje się oceną prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko składu orzekającego znajduje oparcie w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 Sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22 oraz Lex Nr 672631). Mimo, iż uchwała ta odnosi się do regulacji Prawa budowlanego z 1994 r., a w chwili obecnej nie wiadomo jaki stan prawny znajdzie zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, to uprawnione jest odniesienie jej też do regulacji Prawa budowlanego z 1974 r., co czyni również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały, wskazując iż "w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r. ustawodawca jednoznacznie wskazywał, że jeżeli chodzi o nakazanie czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, to mogą być to tylko takie czynności, zmiany lub przeróbki (czyli roboty budowlane), które dotyczą stanu faktycznego budowy, a nie wyjaśniania sprawy pod względem procesowym, a w tym gromadzenia środków dowodowych, np. składania stosownych oświadczeń przez inwestora. Chodzi więc o znaczenie materialnoprawne objętych nakazem wydawanym w formie decyzji administracyjnej "czynności", a nie o czynności w znaczeniu procesowym, z zakresu prawa formalnego, dowodowego. Istotą rozstrzygnięcia bowiem jest nakazanie wykonania czynności lub robót budowlanych w celu "doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem", a przedstawienie żadnych środków dowodowych (w tym oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane) nie może doprowadzić do spełnienia takiego celu, służą bowiem one wyłącznie ustaleniu stanu faktycznego sprawy". Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł J. G., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu orzeczeniu w całości zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego zastosowanie w zw. z art. 4, art. 48 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez ich niezastosowanie; - art. 29. ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie w powiązaniu z art. 199, 201 k.c. i art. 12 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a także nieprawidłową interpretację nieprawidłowo powołanej w uzasadnieniu wyroku uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/10, polegającą na uznaniu, że organ w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej (z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r.) nie zajmuje się oceną prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji, gdy z przytoczonej w uzasadnieniu powyższej uchwały argumentacji wynika, że organ nie ma uprawnienia do wydania decyzji nakładającej obowiązek przedstawienia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, natomiast ustala, czy inwestor dysponował i dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia tej kwestii, nakazuje rozbiórkę w przypadku postępowania naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r., natomiast niniejsza sprawa jest sprawą dotyczącą postępowania naprawczego z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., które wymaga expressis verbis przedłożenia przez inwestora stosownego oświadczenia, co prowadzi w konsekwencji również do przewlekania postępowania i przeprowadzania zbędnych czynności. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o zmianę uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia poprzez wskazanie, że ograny administracji powinny zobowiązać uczestniczkę postępowania A. H. do przedstawienia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a przy braku takiego oraz przy sprzeciwie współwłaściciela w ½ części przedmiotowej nieruchomości, powinny nakazać rozbiórkę samowoli budowlanej, jako dokonanej z przekroczeniem granic zwykłego zarządu oraz zasądzenie na rzecz adwokata L. P. kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w całości, ani w żadnej części, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z cytowanego przepisu wynika, że błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie powoduje uwzględnienia skargi kasacyjnej. U podstaw powyższej regulacji znalazł się wzgląd na zasady ekonomiki procesowej, z którymi sprzeczne byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie ma niewłaściwe uzasadnienie. Gdyby bowiem doszło do uchylenia takiego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, rola sądu, który wydał zaskarżony wyrok, ograniczałaby się do poprawienia uzasadnienia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna zawiera wniosek o zmianę uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego, który uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. z powodu uchybień proceduralnych wytykając niedostatki postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim wskazując zaś na konieczność ustalenia daty powstania obiektu, od której to okoliczności zależeć będzie określenie stanu prawnego, według którego procedować powinny organy administracji. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wyraził też pogląd, iż organ w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej nie zajmuje się oceną prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co znajduje oparcie w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 Sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22 oraz Lex Nr 672631). Podkreślając, że w chwili obecnej nie wiadomo jaki stan prawny znajdzie zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, Sąd Wojewódzki, powołując się na niektóre fragmenty uzasadnienia tej uchwały uznał za uprawnione odniesienie jej tez również do regulacji Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego co najmniej przedwczesne było formułowanie przez Sąd Wojewódzki ocen prawnych do nieustalonego jeszcze stanu faktycznego sprawy. Konstatacji tej nie zmienia okoliczność, iż strony postępowania administracyjnego pragnęły uczynić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane osią sporu o legalizację samowoli budowlanej. Decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Jakkolwiek nowa decyzja organu I instancji może ukształtować sytuacją prawną strony w sposób mniej korzystny, niż czyniła to uchylona uprzednia decyzja tego organu, czyni to jednak na nowo, skoro bowiem decyzja I instancji została zniesiona przez organ odwoławczy, to przestał istnieć stan prawny i faktyczny, który stanowiłby podstawę dla organu odwoławczego do porównania treści obu orzeczeń. Z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Jest przecież oczywiste, że skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet organ II instancji uchylając decyzję formułuje oceny materialnoprawne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie. Również Sąd Wojewódzki rozpatrując sprawę, której przedmiotem jest kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., winien brać pod rozwagę powyższe okoliczności, a mając na uwadze zakres kontroli sądowej powinien się ograniczyć zasadniczo do oceny, czy decyzję kasacyjną wydano zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. Podejmowanie próby formułowania ocen materialnoprawnych, będących składnikiem subsumcji prawnej, wyprzedzających ustalenia faktyczne, które zostaną dopiero poczynione przez organy administracyjne, nie może zostać zaakceptowane. Dlatego też dostrzec należało niekonsekwentność stanowiska Sądu, zaprezentowaną w uzasadnieniu orzeczenia, z jednej strony trafnie oceniającego konieczność uchylenia decyzji i poczynienia przez organy administracji nowych ustaleń faktycznych i prawnych, z drugiej zaś prowadzącego rozważania dotyczące składników materialnoprawnych przyszłej decyzji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, nie wnikając na obecnym etapie sprawy w trafność dokonanych ocen związanych z prawem do dysponowania nieruchomością, uwagi w tym przedmiocie zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego należało uznać za przedwczesne, a więc nie wywierające wpływy na dalszy bieg sprawy. Wobec powyższego nie można było uznać za usprawiedliwione również zarzutów naruszeń prawa materialnego zawartych w skardze kasacyjnej. Mimo wskazanej wadliwości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, znajdującego wyraz w sporządzonym uzasadnieniu, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym nie ustalono stanu faktycznego sprawy w zakresie umożliwiającym prawidłowe jej rozstrzygnięcie, co w konsekwencji musiało prowadzić do oddalenia skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Samo jednak błędne w części uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie powoduje uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. Podnieść jednocześnie trzeba, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy orzekające w sprawie muszą mieć na uwadze, że z mocy art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wiąże je ocena prawna wyrażona w omówionej wyżej części orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie w wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.