II SA/Gl 86/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi N. M. i A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. znak : [...] Prezydent Miasta B. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez N. i A. M. zamiaru budowy polegającej na montażu konstrukcji linowo-wspornikowej pod reklamę na elewacji budynku przy ulicy [...] w B. Budynek stanowi współwłasność małżonków N. i A. M. W podstawie prawnej podał przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. . Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: pr. bud.) w związku z § 14a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 74 , poz. 836 ze zm., dalej: rozporządzenie MSWiA) . W uzasadnieniu decyzji powołano przepis § 14a ust. 1 tego rozporządzenia , zgodnie z którym budynek mieszkalny wielorodzinny powinien być użytkowany w sposób zapewniający nieograniczanie oświetlenia dziennego mieszkań. Zgodnie z ust. 3 wskazanego przepisu , na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia i nośniki reklamowe oraz inne urządzenia niezwiązane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania. Przedmiotowe urządzenie będzie przesłaniało okna na 1 , 2 i 3 piętrze na zachodniej elewacji budynku. Organ pierwszej instancji podkreślił również w uzasadnieniu , iż fakt niezamieszkiwania w chwili obecnej budynku nie zmienia jego mieszkalnego charakteru . Ponadto zaś wnioskodawca zamierza mieszkania te wynajmować. Wobec tego budowa przedmiotowego urządzenia jest niezgodna z powołanym przepisem , co uzasadnia odmowę przyjęcia zgłoszenia. W odwołaniu od decyzji Prezydenta N. i A. M. wnieśli o jej uchylenie , zarzucając organowi pierwszej instancji nieterminowe załatwienie sprawy. Nie zgadzają się również z rozstrzygnięciem , które ma charakter dyskryminacyjny ograniczając prawo obywateli do wolnorynkowego wynajmu lokali zgodnie z indywidualnym osobistym zapotrzebowaniem oraz powoduje nierówność wobec prawa poprzez instytucjonalne narzucanie i wkraczanie w materie prywatności i wolnego wyboru. Wskazują , poza tym , na naruszenie stosownych dyrektyw UE oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i podstawowych Wolności. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł argumenty przywołane w kwestionowanej decyzji , wiążące się z zakazem instalowania urządzeń i nośników reklamowych ograniczających dostęp do światła dziennego na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych , wynikającym z § 14a ust. 1 rozporządzenia MSWiA. Wskazał także na możliwości odstępstwa od tego zakazu na zasadach określonych w ust. 3 i 4 tego przepisu. Ponadto wyjaśnił powody , dla których ograniczenie takie zostało przyjęte w rozporządzeniu (zapewnie nieograniczonego dostępu do światła dziennego). Zdaniem Wojewody fakt , iż budynek obecnie jest niezamieszkały nie ma wpływu na jego status. Jeśli nie nastąpiła zmiana jego sposobu użytkowania dalej pozostaje on budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Zauważył również , iż na zamieszkiwanie w nim może wskazywać adres podany przez inwestorów. Wojewoda [...] nie podziela zarzutu podnoszonego w odwołaniu , dotyczącego ograniczenia m.in. wolności gospodarczej obywateli. Jak stwierdza , mechanizmy kierowania gospodarką wolnorynkową nie mogą być sprzeczne z prawem. Za nieuzasadniony uznaje zarzut naruszenia terminów załatwiania spraw, bowiem w sytuacji , w której właściwy organ nałożył na zgłaszającego zamiar wykonania robót budowlanych obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów , to termin zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia ich złożenia. W skardze do sądu administracyjnego inwestorzy wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] i rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem prawa wspólnotowego, przeciwdziałanie przewlekłości postępowania oraz uwzględnienie wniosków skarżących podnoszonych w uzupełnieniu skargi. W uzasadnieniu skargi zarzucają organom orzekającym w sprawie pozbawienie prawa do dysponowania własnością poprzez zastosowanie podstawy prawnej nie odnoszącej się do stanu prawnego , jak i stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowego budynku. Ponadto, w ocenie skarżących , rozstrzygnięcie nie odpowiada treści zgłoszenia. Tym samym burzy ono porządek prawny , w tym konstytucyjny , dyskryminuje obywateli będących właścicielami oraz najemcami wolnorynkowymi poprzez ich ubezwłasnowolnienie. Powoduje to rażące naruszenie stosownych dyrektyw UE oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i podstawowych Wolności. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący uzupełnili zarzuty podnoszone w skardze , akcentując naruszenie wolności wyboru przez wynajmujących oraz najemców lokali mieszkalnych. W ich ocenie , przepisy rozporządzenia MSWiA odnoszą taki właśnie skutek, bowiem obywatel zamierzający świadomie wynająć mieszkanie z przesłoniętymi reklama oknami i siatką zabezpieczającą zostaje pozbawiony tej możliwości. Żądają , aby WSA wypowiedział się , lub też skierował pytanie do Trybunału Konstytucyjnego , Naczelnego Sądu Administracyjnego , Sądu Najwyższego w kwestii tego , czy akt rangi podstawowej - rozporządzenie MSWiA jest zgodny z art. 92 , art. 20 , art. 22 , art. 31 ust. 2 , art. 32 ust.1 i ust. 2 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto , żądają ustalenia na jakiej podstawie organy administracji podejmujące w tej sprawie decyzje , wbrew woli właścicieli , wymuszały na nich zmianę sposobu użytkowania całego budynku jako warunku umożliwiającego instalację reklamy oraz siatki zabezpieczającej. Skarżący podnoszą także , iż przedmiotowy budynek pochodzi z 1905 r., posiada zabytkowe elementy wyposażenia architektonicznego , wykorzystywane przez absolwentów uczelni przy pracach dyplomowych i magisterskich. Podlegał zasiedleniu lokatorami na podstawie szczególnego trybu najmu i został przez najemców zdewastowany. Obecnie jest pustostanem wymagającym gruntownego remontu. Jak podkreślają , organy administracji publicznej nie mają środków budżetowych na ratowanie zwłaszcza prywatnych obiektów zabytkowych , trudno także uzyskać na ten cel środki unijne. W tej sytuacji właściciel obiektu musi korzystać ze środków własnych i w związku z tym inwestorzy zdecydowali się na wynajęcie ściany budynku pod reklamę. Podjęte w sprawie decyzje , w ich ocenie , uniemożliwiły właścicielom budynku zabezpieczenie przed skutkami opadającego tynku ze ścian oraz z okapu dachu budynku. O takie zabezpieczenie wnosili w uzupełnieniu zgłoszenia . Konsekwencją tego jest narażenie bezpieczeństwa przechodniów przez pozbawienie możliwości finansowania tych robót. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że budynek ma charakter mieszkalny wielorodzinny , stąd stosowanie zakazu wynikającego z § 14a ust. 1 rozporządzenia MSWiA znajduje uzasadnienie. Fakt , że nie jest zamieszkały (jak twierdzi skarżący zamieszkały pod podanym adresem znajdującym się w budynku) , nie ma wpływu na jego status prawny. Zwraca również uwagę na to , że inwestorzy nie przedłożyli stosownego dokumentu potwierdzającego zmianę sposobu użytkowania budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przewidziane w powyższym przepisie ustawy ustrojowej kryterium legalności dokonywanej przez sąd kontroli, umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego - na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. - zarówno rozstrzygnięcia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), jak i dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei z istoty kontroli wynika, że zasadność skarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. znak : [...] w sprawie sprzeciwu dotyczącego zgłoszenia przez N. i A. M. zamiaru budowy konstrukcji linowo-wspornikowej pod reklamę na elewacji budynku przy ulicy [...] w B. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego należy zauważyć , iż prowadzenie robót o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 6 pr. bud. , polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym , nie wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego. Natomiast , w świetle art. 30 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. wymaga zgłoszenia właściwemu organowi . Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5 pr. bud.). Sprzeciw, o jakim mowa wyżej jest wnoszony przez właściwy organ w sytuacji , kiedy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (art. 30 ust. 6 pkt. 2 pr. bud.). Przez pojęcie "inne przepisy" , stanowiące podstawę sprzeciwu , należy rozmieć regulacje zawarte w aktach prawa powszechnie obowiązującego , ograniczające możliwość prowadzenia w danym miejscu budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego , wyd. 3 , Warszawa 2009 , s. 384). W zakresie tego pojęcia mieszczą się niewątpliwie przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków użytkowania budynków mieszkalnych . Przepis ust. 1 § 14a rozporządzenia MSWiA stanowi , iż budynek mieszkalny wielorodzinny powinien być użytkowany w sposób zapewniający nieograniczanie oświetlenia dziennego mieszkań. Przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku wykonywania robót budowlanych dotyczących elewacji tego budynku (ust. 4) . A contrario zatem , takie użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego , które nie zapewnia nieograniczonego oświetlenia dziennego mieszkań , nie jest prawnie dopuszczalne . W ust. 2 i 3 § 14a przewidziano odstępstwa od tej zasady. Na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i loggii (ust. 2) . Na takim budynku mogą być także instalowane urządzenia i nośniki reklamowe oraz inne urządzenia niezwiązane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania (ust. 3). Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy budynek zlokalizowany przy ulicy [...] w B. jest budynkiem wielomieszkalnym . Co prawda , przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji budynku wielomieszkalnego , jednakowoż analiza postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 , poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie MI) oraz art. 3 pkt. 2a pr. bud. pozwala na ustalenie treści tego terminu. Zgodnie z § 3 pkt. 9 przywołanego wyżej rozporządzenia , pod pojęciem mieszkania należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Budynek mieszkalny to budynek mieszkalny wielorodzinny bądź budynek mieszkalny jednorodzinny (§ 3 pkt. 4). Z kolei , zgodnie z art. 3 pkt 2 a pr. bud. budynek mieszkalny jednorodzinny jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Wobec czego , budynek składający się z wielu mieszkań uznać trzeba za budynek mieszkalny wielorodzinny. Nie budzi również wątpliwości to , że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tego budynku w trybie określonym przepisami prawa budowlanego. Wobec czego przyjęcie stanowiska , zgodnie z którym wykonywanie robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem narusza inne przepisy o jakich mowa w art. 30 ust. 6 pkt. 2 pr. bud. , tj. § 14a ust.1 rozporządzenia MSWiA , znajduje uzasadnienie. Co za tym idzie , uzasadnienie znajduje także wniesiony sprzeciw. Zarzuty podnoszone w skardze nie zasługują na aprobatę z następujących przyczyn. Po pierwsze – Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie naruszenia prawa wspólnotowego oraz międzynarodowego , zresztą skarżący nie wskazali które przepisy tego prawa podlegały naruszeniu. Po drugie – Sąd nie stwierdził przewlekłości postępowania w sprawie. W dniu [...]r. zostały złożone do organu pierwszej instancji dokumenty oraz informacje , których wezwaniem z dnia [...]r. zażądał Prezydent Miasta B. W związku z tym 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczął bieg w tej dacie. Decyzja w sprawie sprzeciwu została podjęta w dniu [...], natomiast doręczona N. M. w dniu [...] r. , zaś A. M. w dniu [...]r. , z zachowaniem wskazanego terminu. Po trzecie – stan faktyczny sprawy odpowiada stanowi prawnemu , określonemu we wskazanych wyżej przepisach prawa materialnego , w szczególności § 14a ust. 1 rozporządzenia MSWiA oraz art. 30 ust. 6 pkt. 2 pr. bud. , co uzasadnia podjęcie takiego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie . Po czwarte - rozstrzygnięcie , wbrew twierdzeniom skarżących , odpowiada treści zgłoszenia. Uzupełnienie zgłoszenia z dnia [...]r. , w którym wykazują oni konieczność zainstalowania urządzeń reklamowych objętych zgłoszeniem ze względu na zabezpieczający charakter , w istocie rzeczy nie ma prawnego znaczenia dla sprawy zgłoszenia robót budowlanych. Może jedynie stanowić faktyczne uzasadnienie dla tych robót. Po piąte – rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji , utrzymane w mocy przez organ odwoławczy , nie ma w charakteru dyskryminującego dla podmiotów będących właścicielami oraz najemcami mieszkań. Częstokroć prawo , tak jak w tym przypadku , musi uwzględniać różnego rodzaju interesy podmiotów znajdujących się w różnej sytuacji . Celem § 14a ust. 1 rozporządzenia MSWiA jest ochrona interesów lokatorów budynków mieszkalnych wielorodzinnych w kwestii dostępu do światła dziennego , który nie może podlegać ograniczeniom. Jest rzeczą oczywistą , że może kolidować to z interesem właściciela budynku , ale w uzasadnionych przypadkach interes ten musi ustąpić przez innymi interesami. Sąd akceptując taką tezę jednocześnie uznał , że brak jest podstaw do kwestionowania legalności przepisów rozporządzenia MSWiA. Przyjdzie także zauważyć , iż interes lokatorów (właścicieli , najemców) podlega ochronie publicznoprawnej , opartej o przepisy bezwzględnie obowiązujące , stąd wbrew sugestiom skarżących ochrona ta nie może zostać wyłączona w drodze umowy zawartej między właścicielem a lokatorem. Z tej też racji konieczność uzyskania środków finansowych na remont budynku nie stanowi podstawy do odstąpienie od przywołanych wyżej przepisów. Po szóste - Sąd nie stwierdza , aby organy orzekające w sprawie wymuszały na skarżących zmianę sposobu użytkowania budynku. Stwierdzały jedynie to , że obecny sposób użytkowania budynku nie pozwala na prowadzenie robót objętych zgłoszeniem. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1217).