II OSK 2506/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 221/11 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 221/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (I) oddalił skargę M. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie wymeldowania oraz (II) przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu w ramach pomocy prawnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Wojewoda Małopolski wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. R. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Oświęcim z dnia [...] października 2010 r., nr [...], orzekającą o wymeldowaniu M. R. z miejsca pobytu stałego, z mieszkania nr 1 przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że Prezydent Miasta Oświęcimia orzekł o wymeldowaniu M. R. z przedmiotowego lokalu mieszkalnego, ponieważ opuściła ona lokal i nie dopełniła obowiązku meldunkowego. W odwołaniu od decyzji M. R. podniosła, że przedstawiła wystarczająco dużo dowodów potwierdzających, iż nie opuściła przedmiotowego lokalu dobrowolnie, lecz została do tego zmuszona przez matkę. W uzasadnieniu decyzji zarzuca się jej, iż nie podjęła żadnych środków prawnych w celu powrotu do lokalu, jednak podkreśliła po raz kolejny, że nie wystąpi na drogę sądową przeciwko matce. Poprosiła o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji pozytywnej. Organ odwoławczy podniósł, że podstawą prawną pozwalającą na wydanie decyzji o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego jest art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania. Mając na uwadze powołany przepis Wojewoda zaznaczył, iż wymeldować można osobę, gdy całkowicie, dobrowolnie i trwale opuści lokal. Wyjaśnienia stron, zeznania świadków oraz pozostałe czynności wykonane przez organ I instancji bezspornie wskazują, iż M. R. opuściła przedmiotowy lokal. Fakt niezamieszkiwania odwołującej się w tym lokalu potwierdziła także kontrola dyscypliny meldunkowej przeprowadzona przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w O.. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w szczególności zeznania świadków i stron potwierdziły, że M. R. opuściła przedmiotowy lokal przed wyjazdem za granicę, jednak po powrocie do kraju do niego nie powróciła. Dalej organ podniósł, iż art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W przedmiotowej sprawie stwierdzono, że M. R. nie zamieszkuje w tym lokalu i nie można uznać, aby był on jej miejscem pobytu stałego, co daje podstawę do wymeldowania w drodze decyzji administracyjnej, w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Nadto organ stwierdza, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i jest związane z potwierdzeniem faktu zamieszkiwania pod tym adresem (art. 9 ust. 2 b ustawy). Skoro M. R. nie mieszka w przedmiotowym lokalu, a koncentruje swoje sprawy życiowe w innym miejscu, to pozostawienie zameldowania jej na pobyt stały pod dotychczasowym adresem byłoby niezgodne z prawem. W odniesieniu do odwołania organ podkreślił, że kwestie dotyczące wszelkich sporów rodzinnych oraz roszczeń majątkowych (między innymi o spadek po ojcu) winny być dochodzone na drodze cywilnoprawnej przed sądami powszechnymi. Na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Przedstawiając swoje stosunki z matką oraz stan swojego zdrowia zarzuciła, że nie opuściła przedmiotowego lokalu dobrowolnie, lecz została zmuszona do tego zachowaniem matki, nie wystąpiła o ochronę posiadania mieszkania do właściwych organów, gdyż nie chce występować przeciwko matce. Zarzuciła też, że działania organów meldunkowych spowodowały, że jest osoba bezdomną i w takiej sytuacji nie może starać się o lokal socjalny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r., III SA/Kr 221/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że do wymeldowania w trybie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek: faktyczne opuszczenie lokalu oraz niedopełnienie obowiązku wymeldowania się z niego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych spełnienie przesłanki opuszczenia przez zainteresowaną osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego następuje wówczas, gdy jest ono dobrowolne i wynika z jej woli. Koniecznym jest zatem dokonanie oceny zamiaru osoby, która ma być wymeldowana. Niezbędnym w tej kwestii jest uwzględnienie obiektywnych przesłanek opuszczenia, takich jak: powód opuszczenia, możliwość dostępu do lokalu, wola powrotu i utrzymywania związków z miejscem stałego pobytu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca faktycznie nie zamieszkuje w miejscu zameldowania. Mieszkanie jest bowiem tylko wówczas stałym miejscem pobytu przebywających w nim osób, gdy stanowi dla nich wyłączne centrum życiowe. Jest to więc lokal, w którym koncentrują się ich codzienne sprawy, gdzie osoby te przebywają, wypoczywają, prowadzą gospodarstwo domowe, a takim miejscem dla skarżącej nie jest lokal przy ul. [...] w O. Przejawem woli opuszczenia miejsca pobytu stałego jest niepodejmowanie we właściwym czasie środków prawnych zmierzających do przywrócenia utraconego posiadania. Za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta przez dysponenta lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne. Skarżąca, mimo iż opuściła lokal na skutek ostrego konfliktu z matką, wielokrotnie oświadczała, że nie podejmie żadnych kroków prawnych celem powrotu do lokalu, jak też nie widzi możliwości zamieszkania wraz z matką. Sam fakt istnienia konfliktu między skarżącą i matką nie powoduje podważenia oceny, że opuszczenie lokalu miało charakter trwały i dobrowolny. Nie traci co do zasady dobrowolnego charakteru wyprowadzenie się z dotychczasowego miejsca zamieszkania, jeżeli ma ono na celu poprawienie komfortu życiowego strony przez uniknięcie sytuacji konfliktowych związanych ze wspólnym zamieszkiwaniem. Jeżeli nawet przyczyna opuszczenia lokalu nie była dobrowolna, to następne trwałe związanie swojego centrum życiowego w innym miejscu zamieszkania, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej, by odzyskać możliwość zamieszkania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację prawną zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, skoro czynności tej sama nie dopełniła. Celem wymeldowania jest jedynie potwierdzenie, iż dana osoba nie przebywa już w dotychczasowym miejscu pobytu, niezależnie od tego, czy osobie tej przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do lokalu, w którym dotychczas przebywała. Zdaniem Sadu I instancji w niniejszej sprawie nastąpiło świadome, dobrowolne i trwałe opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a pozostawienie zameldowania stanowiłoby w takiej sytuacji jedynie fikcję meldunkową. Zaskarżona decyzja odpowiada więc prawu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2011 r., III SA/Kr 221/11, wniosła M. R., reprezentowana przez adwokata z urzędu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego – art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że dla możliwości wymeldowania uprawnionego wystarczające jest niepodjęcie przez niego żadnych środków prawnych celem uzyskania dostępu do lokalu po jego opuszczeniu oraz przyjęcie, że w niniejszej sprawie nastąpiło dobrowolne i trwałe opuszczenie lokalu; 2. naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 80 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uznanie, iż w toku postępowania administracyjnego nie zaistniało inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo, że w toku postępowania administracyjnego rozpatrujący sprawę organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący kwestii dobrowolności i trwałości opuszczenia lokalu, nie dokonał oceny wiarygodności dowodów oraz nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz tych, którym odmówił wiarygodności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przy rozpoznawaniu sprawy Sąd nadmierną wagę przywiązał do kwestii podjęcia przez skarżącą czynności prawnych celem odzyskania możliwości zamieszkania w opuszczonym lokalu, pomijając całkowicie inne aspekty niniejszej sprawy, jak w szczególności przyczyny opuszczenia lokalu, fakt powoływania się przez skarżącą na okoliczność, iż matka znęcała się nad nią psychicznie, a także kwestię, czy skarżąca po opuszczeniu lokalu związała swoje sprawy bytowe trwale z innym miejscem i czy miała obiektywną możliwość uzyskania dostępu do lokalu, z którego się wyprowadziła. Sąd powtórzył zatem w sposób automatyczny, przewijającą się w orzecznictwie sądów administracyjnych tezę. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie jest dopuszczalna taka jednostronna wykładnia przesłanki dobrowolności i trwałości opuszczenia lokalu, stanowiącej podstawę wymeldowania w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. W tym kontekście nadrzędnego znaczenia nabiera kwestia przyczyn opuszczenia lokalu przez M. R., która w toku postępowania administracyjnego, a także w skardze administracyjnej wielokrotnie podnosiła, jaki wpływ na jej zdrowie psychiczne ma istniejący między nią a matką konflikt, a także, iż od dłuższego czasu objęta jest w związku z tym leczeniem. Taka sytuacja nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że opuszczenie lokalu nastąpiło dobrowolnie, a przesądzać o tym miałby jedynie fakt, iż skarżąca nie podjęła jakichkolwiek czynności prawnych w celu odzyskania lokalu. Wydaje się, iż przyjęcie takiej interpretacji art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności jest zbyt daleko idące i nie uwzględnia w sposób należyty indywidualnych okoliczności sprawy. Ponadto Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli legalności działania administracji publicznej i błędnie uznał, iż w toku postępowania administracyjnego nie zaistniało inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie występują rozbieżności pomiędzy zeznaniami Aliny R., wnioskującej o wymeldowanie córki, a zeznaniami pozostałych świadków i skarżącej co do czasu opuszczenia lokalu oraz przyczyn jego opuszczenia. Powyższe okoliczności nie znalazły jednak w żaden sposób odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Ponadto brak jest wskazania przez organ, które z dowodów uznał za wiarygodne, a którym odmówił mocy dowodowej (i dlaczego), co powoduje, że w istocie nie wiadomo, na jakim materiale dowodowym oparł się organ. Nie jest w szczególności jasne, czy organ w ogóle dał wiarę twierdzeniom skarżącej o braku dobrowolności opuszczenia lokalu i o istniejącym między nią a matką konflikcie. Skarżąca w toku postępowania wskazywała, iż nie mieszka nigdzie na stałe, a jedynie tymczasowo i wyłącznie grzecznościowo znajomi udzielają jej noclegu. W uzasadnieniu decyzji brak jest także ogólnej analizy przesłanek trwałości i dobrowolności opuszczenia lokalu przy ul. [...] przez skarżącą. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w wyniku której Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli działania organów administracji, gdyż w toku postępowania administracyjnego rozpatrujący sprawę organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący kwestii dobrowolności i trwałości opuszczenia lokalu, nie dokonał oceny wiarygodności dowodów oraz nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz tych, którym odmówił wiarygodności, co miało istotny wpływ na wynik przeprowadzonego postępowania. Stosownie do art. 15 ust. 2 powołanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Obowiązkiem organu jest zatem ustalenie niedopełnienia przez stronę obowiązku wymeldowania w sytuacji faktycznego opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu. Zasadniczo chodzi tu o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. Z brzmienia powyższego przepisu nie wynika jednak, by w każdym przypadku koniecznym było ustalenie dobrowolności opuszczenia miejsca stałego pobytu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie Sąd I instancji wywiódł, że zgromadzony w toku prowadzonego postępowania materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie zaistnienia wobec M. R. przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Świadczą o tym w szczególności zeznania samej zainteresowanej, która stwierdziła, że opuściła lokal aby uniknąć awantur z matką i nie zamierza występować na drogę sądową przeciwko matce. Z pełną świadomością konsekwencji wspólnego zamieszkiwania z matką – w celu uniknięcia codziennych awantur i interwencji policji – zrezygnowała też z zamieszkania w lokalu po powrocie z zagranicy. Potwierdza to również zeznanie J. M., przyjaciela skarżącej (jak sam zadeklarował), który dodatkowo zeznał, że przed wyjazdem za granicę skarżąca zabrała wszystkie swoje rzeczy z lokalu, a on nie wyobraża sobie jej powrotu do mieszkania z matką. Fakt opuszczenia lokalu potwierdzają także ustalenia policji. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że organy administracyjne dysponowały wystarczającymi dowodami pozwalającymi uznać, iż spełnione zostały przesłanki wymagane do wymeldowania M. R.. Nie należy bowiem mylić samej chęci posiadania stałego zameldowania w lokalu nr 1 przy ul. [...] w O., co ze zrozumiałych względów ułatwia "codzienne" funkcjonowanie, z rzeczywistą wolą przebywania na stałe w tym lokalu, w takich realiach, jakie mają miejsce w tej sprawie. W tej ostatniej kwestii stanowisko samej skarżącej kasacyjnie jest jasne: ze względu na ostry konflikt z matką, bez perspektywy na poprawę stosunków, nie dąży ona do przebywania w lokalu, z którego została wymeldowana. Przy tym zauważyć należy, że decyzja o wymeldowaniu (podobnie jak zameldowanie) ma wyłącznie charakter ewidencyjny (rejestrowy), i oznacza, że strona opuściła dany lokal i w nim nie przebywa. Nie wpływa to w żaden sposób na uprawnienia strony wynikające z prawa własności czy innych praw do lokalu. W świetle powyższego za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 80 K.p.a. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. "Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie. Powołany przepis nie może zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej" (wyrok NSA z dnia 24.01.2012 r., I GSK 868/10, LEX nr 1136570). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, nie orzekając o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.