II SA/Kr 786/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W. B., A. B. oraz M. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego W. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], znak [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał W.B. i W.B. jako współwłaścicielom budynku przy ul. [...] w K. , usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego lokalu nr [...] tym budynku poprzez wykonanie: 1.robót remontowych - odgrzybieniowych w powyższym lokalu jako usunięcia zagrzybienia lokalu, stwierdzonego w ocenie mykologicznej opracowanej przez dr B.P. ( z listopada 2002r.); 2.zbicie zamokniętych i odparzonych tynków powyższym lokalu wraz z ich uzupełnieniem i naprawą; 3.naprawę wewnętrznej instalacji wodnej przebiegającej w pionie mieszkania nr [...] -ustalając termin wykonania obowiązków. Nadto, w punkcie 4. zakazał użytkowania lokalu nr [...] do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W.B. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r., znak [...] , na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003r. Dz.U. Nr 207, poz. 2016) stwierdził wniesienie odwołania przez W.B. z uchybieniem terminu. Orzekając w ten sposób powołał kolejno treść art. 134 k.p.a. , art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 44 § 1 i § 2 k.p.a. Jak wyjaśnił w przedmiotowej sprawie przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji została awizowana W.B. dnia 12 lutego 2004r. i jednocześnie złożono ją w placówce pocztowej. Zgodnie zatem z § 2 art. 44 doręczenie uważa się za dokonane ostatniego dnia terminu określonego w § 1, to jest po siedmiu dniach, co w przedmiotowej sprawie oznacza, że skuteczne doręczenie nastąpiło 19 lutego 2004 r. Wobec powyższego, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., ostatnim dniem do wniesienia odwołania przez W.B. był 4 marca 2004 r. Skarżący wniósł odwołanie 29 marca 2004 r., tj. z 25 - dniowym przekroczeniem terminu do jego złożenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że doręczenie aktu administracyjnego dokonane w zgodzie z art. 44 k.p.a. - co nastąpiło w przedmiotowej sprawie, nie upoważnia organu pierwszej instancji do dokonywania kolejnych doręczeń tych samych aktów administracyjnych. Powyższe może, bowiem wywoływać u stron postępowania odczucia posiadania uprawnień do wielokrotnego ich zaskarżania przy każdym ich doręczeniu, co z kolei nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Prawo wniesienia środka zaskarżenia powstaje w momencie pierwszego skutecznego doręczenia aktu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie takie doręczenie nastąpiło zgodnie z art. 44 k.p.a. w siódmym dniu od złożenia przesyłki w urzędzie pocztowym. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2004 r., znak [...] W.B. i W.B. domagali się jego uchylenia zarzucając błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 44 k.p.a., pominięcie faktu, że w sprawie występuje dwóch spadkobierców a także odrzucenie terminu osobistego odebrania przedmiotowej decyzji jako podstawy do stwierdzenia czy nastąpiło, czy też nie nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący podawali, że nie zgadzając się z postanowieniami decyzji nr [...] z [...]lutego 2004 r. znak [...], zgodnie z art. 127 k.p.a. wnieśli od niej odwołanie. Odwołanie zostało wniesione przed upływem ustawowego 14 dniowego terminu. Termin ten został określony licząc od dnia 15 marca 2004 r., tj. od dnia rzeczywistego doręczenia przedmiotowej decyzji przez osobiste jej odebranie w siedzibie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 44 k.p.a., zgodnie z którym doręczenie nastąpiło 19 lutego 2004r. Zastosowanie art.44 k.p.a. w niniejszej sprawie doprowadziło jedynie do tzw. "domniemanie doręczenia". W rzeczywistości do doręczenia nie doszło nie z naszej skarżących albowiem nie otrzymali oni żadnego zawiadomienia o nadejściu przesyłki i pozostawieniu jej do odebrania w urzędzie pocztowym, w terminie wskazanym przez organ odwoławczy 12 lutego i 20 lutego 2004 r. Przeciwnie, stwierdzenie istnienia przesyłki oraz jej dręczenie nastąpiło dopiero w dniu 15 marca 2004 r. Odwołanie wniesiono zatem z uwzględnieniem ustawowego terminu, licząc od rzeczywistego doręczenia bez przyjmowania fikcyjnego "domniemania doręczenia", a co za tym idzie bez podstaw do kierowania wniosku o przywrócenie terminu do odwołania wraz z odwołaniem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie analizował przyczyn, dla których organ pierwszej instancji uznał odwołanie za wniesione w terminie. Przyjął błędnie, że w dniu 15 marca 2004r. nastąpiło powtórne doręczenie decyzji, które to doręczenie nie skutkowało prawem do odwołania. Jeszcze raz podkreślamy, że właśnie w tym dniu po raz pierwszy skarżący dowiedzieli się, że decyzja została wydana w dniu [...] lutego 2004 r. i że była wysłana pocztą. Skarżący wyjaśniali, że z uwagi na stwierdzone wypadki niedoręczania pocztowych zawiadomień o nadejściu przesyłek do kamienicy, dla własnego bezpieczeństwa osobiście kontrolują i sprawdzają stan zaawansowania prac nad toczącymi się sprawami związanymi z przedmiotową nieruchomością. Z tego też powodu osobiście odebrana została i przedmiotowa decyzja. Organ pierwszej instancji przesyłając odwołanie wniesione w dniu 29 marca 2004r., uwzględnił fakt braku doręczenia i ustawowy termin do wniesienia odwołania uznał za zachowany. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Postępowanie sądowoadministracyjne wywołane wniesieniem powyższej skargi toczyło się pierwotnie do sygn. akt II SA/Kr 1159/04. Postanowieniem z dnia 30 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił niniejsze postępowanie z uwagi na śmierć skarżącego W.B. . Postanowieniem z dnia 13 maja 2011 r. postępowanie zostało podjęte z udziałem A.E.B. i M.W.B. , jako następców prawnych zmarłego W.B. . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. akt administracyjny podlega uchyleniu m. in. wówczas, gdy sąd administracyjny stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej jest ostateczne postanowienie organu administracji publicznej stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zgodnie zaś z art. 134 k..a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z powyższych przepisów wynika wprost, że dla stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu istotne jest dokładne ustalenie daty, w której decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącemu. W dacie wydawania zaskarżonego postanowienia kwestię doręczeń regulowały przepisy art. 39 i n. k.p.a. w brzmieniu ustalonym tekstem jednolitym Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 oraz ustawą z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188). Stosownie do art. 42 § 1 k.p.a., pisma należało doręczać się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Artykuł 42 § 2 k.p.a. przewidywał, że pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl § 3 tegoż artykułu, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma można było doręczać w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręczało się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy należało zawiadomić adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie było możliwe, w drzwiach mieszkania. Ponadto, stosownie do art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 pismo było przechowywane przez pocztę bądź organ przez okres siedmiu dni (tzw. doręczenie zastępcze). Art. 44 § 2 k.p.a. wymagał, by zawiadomienie o złożeniu pisma w miejscu określonym w § 1, umieszczone było w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie było to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonywał swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. Zgodnie z tym przepisem, w takim przypadku doręczenie można było uznać za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że decyzja organu pierwszej instancji została awizowana W.B. w dniu 12 lutego 2004 r. Istotnie, w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji, na którym widnieje adnotacja poczty o dokonaniu awizowania przesyłki w tej dacie (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Przy uwzględnieniu tego dnia jako daty awizowania przesyłki, doręczenie nastąpiłoby w dniu 19 lutego 2004r., zaś ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania byłby tak, jak przyjmuje to organ odwoławczy – 4 marca 2004r. Poza sporem pozostaje również, że odwołanie zostało wniesione w dniu 29 marca 2004r. (k. [...] akt organu drugiej instancji). Należy jednak dostrzec, że dla prawidłowego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania niezbędne jest niebudzące wątpliwości ustalenie daty, w której skarżący otrzymał rozstrzygnięcie pierwszej instancji. W niniejszej sprawie kwestia ta nie jest jednoznaczna bowiem już w odwołaniu wskazano jako datę doręczenia 15 marca 2004r.Organ drugiej instancji podejmował co prawda czynności w celu wyjaśnienia tej okoliczności, jednakże w ocenie Sądu nie wystarczają one do przyjęcia, że w dniu 12 lutego 2004 r. doszło do skutecznego doręczenia decyzji. Przede wszystkim ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika jedynie tyle, że przesyłka została awizowana. Brak natomiast potwierdzenia, gdzie zostało pozostawione zawiadomienie o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym. Taki sposób awizowania nie spełnia wszystkich wymogów art. 44 § 2 k.p.a., a co za tym idzie – brak jest możliwości przyjęcia domniemania, o którym mowa w tym przepisie. Samo zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się na k. 16a nie wystarcza zatem do przyjęcia, że do skutecznego prawnie doręczenia decyzji organu pierwszej instancji W.B. doszło w dniu 19 lutego 2004r. Trzeba także zwrócić uwagę, że organ pierwszej instancji z niewyjaśnionych bliżej powodów powtórnie wysłał decyzję W.B. . Stało się to w dniu 15 marca 2004r (adnotacja na k. [...] akt pierwszej instancji). Zarazem tego samego dnia, jak wynika z protokołu przyjęcia stron (k. [...] akt pierwszej instancji), drugi z adresatów decyzji, tj. W.B. osobiście odebrał decyzję Nr [...], która była uprzednio awizowana pod jego adresem tak samo, jak w przypadku W.B. (k. [...] akt pierwszej instancji). W odwołaniu obaj skarżący wskazują, że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 15 marca 2004 r. Co więcej, przekazując odwołanie Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, organ pierwszej instancji wskazuje, że zostało ono wniesione w terminie (k. [...] akt organu drugiej instancji). Organ odwoławczy prowadził następnie postępowanie wyjaśniające, ale wyłącznie w celu ustalenia daty doręczenia decyzji organu pierwszej instancji skarżącemu W.B. , pomijając okoliczności i przyczyny dotyczące powtórnego wysłania w dniu 15 marca 200rr. Decyzji W.B. . Na marginesie należy zauważyć, że udzielone przez pocztę wyjaśnienie odnośnie doręczenia przesyłki poleconej W.B. (k. [...] akt organu pierwszej instancji) również nie pozwalają na ustalenia , gdzie pozostawiono zawiadomienie, tj. w oddawczej skrzynce pocztowej, w drzwiach mieszkania, czy może w innym miejscu. Ponieważ kwestia wniesienie odwołania przez W.B. z uchybieniem terminu zostało załatwione odrębnym, niezaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2004r., znak [...] , powyższe pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania oraz szerszymi rozważaniami. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy uznać za zasadne zarzuty skarżących, że organ odwoławczy przedwcześnie przyjął, iż w dniu 19 lutego 2004r. doszło do skutecznego doręczenia decyzji nr [...] W.B. . Podniesione w sprawie argumenty, że skarżący nie otrzymali żadnego zawiadomienia o nadejściu przesyłki i pozostawieniu jej w urzędzie pocztowym, a także, że w ich kamienicy stwierdzano niedoręczanie zawiadomień o nadejściu przesyłek uprawdopodabnia fakt, że organ pierwszej instancji – po osobistym odebraniu decyzji przez W.B. – dokonał ponownego wysłania decyzji W.B. Co więcej, przekazując odwołanie, uznał je za doręczone w terminie. Z uwagi na braki w materiale dowodowym przesądzenie tych kwestii nie jest jednak możliwe. Artykuł 7 k.p.a. obliguje organom administracji publicznej, by stały na straży praworządności, a także podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a., organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek dokładnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego ciąży na organach również w odniesieniu do zagadnień proceduralnych, takich jak ustalenie terminu doręczenia pisma. W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchybił temu obowiązkowi, nie podejmując wszystkich niezbędnych czynności w celu określenia, czy w dniu 12 lutego 2004 r. doszło do prawidłowego awizowania przesyłki zawierającej decyzję nr [...] Co za tym idzie, przyjęcie, że doszło do skutku o którym mowa w art. 44 § 2 in fine k.p.a. było przedwczesne, podobnie jak stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Naruszenie wszystkich wymienionych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Powyższą ocenę prawną organ odwoławczy winien mieć na uwadze przy ponownym badaniu terminowości wniesionego odwołania. Będzie miał obowiązek uwzględnić wszystkie elementy, od których art. 44 § 2 k.p.a. w brzmieniu z daty doręczania uzależniał skutek prawny w postaci przyjęcia domniemania prawidłowego doręczenia pisma adresatowi. W szczególności winien ustalić , czy i gdzie pozostawione zostało sporne zawiadomienie o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym, oraz nadto, czy pracownik poczty dokonał tego na jeden ze sposobów, o których mowa w art. 44 § 2 k.p.a. W tym celu organ administracji publicznej może skorzystać ze wszelkich środków dowodowych. Konieczne wydaje się ponowne zwrócenie się do poczty z pytaniem uwzględniającym wszystkie przesłanki wymienione w art. 44 § 2 k.p.a., nie zaś jedynie kwestię samego wystawienia awiza. Możliwe jest również przesłuchanie stron, doręczyciela na wymienione okoliczności. Do wyjaśnienia kwestii prawidłowości doręczenia przydatne może się również okazać ustalenie, z jakich powodów organ pierwszej instancji ekspediował decyzję ponownie, a także na jakiej podstawie wskazał, że odwołanie wniesione było w terminie. Trzeba przy tym zastrzec, że w razie niemożliwości ustalenia, gdzie pozostawione zostało awizo, wykluczone będzie przyjęcie skuteczności doręczenia zastępczego w dniu 19 lutego 2004r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.