II SA/Kr 702/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala Decyzją z dnia 9 sierpnia 2010r. nr [....] Starosta K. , działając na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010r. Nr 102, póz. 651) oraz art. 104 k.p.a., orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działki: nr [....] i nr [....] , objęte KW nr [....] , położone w obrębie [....] jedn. ewid. [....] , odpowiadające wywłaszczonej parceli ł.kat. [....] b. gm. kat. [....] na rzecz: A.B. , A.B. , L.B. , Z.B. , M.B. oraz A.B. Orzekając w w/w sposób organ l instancji wskazał m.in., iż wniosek o zwrot został złożony przez A.B. pismem z dnia [....] 2008r. Do powyższego wniosku w dniu 22 czerwca 2008 r. przyłączyli się: A.B. , Z.B. , M.B. , L.B. oraz A.B. . Prawo własności parceli katastralnej l.kat. [....] o pow. 0,1881 ha, przysługujące .B. wywłaszczone zostało na rzecz Skarbu Państwa odnośnie części o pow. 0,0235 ha stanowiącej parcelę l.kat. [....] b. gm. kat. [....] na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia [....] 1966 r. Nr [....] , z przeznaczeniem - na cele budowy osiedla "[....] " - II etap w K. Wywłaszczenie nastąpiło w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, zgodnie z zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej Nr [....] wydanym przez Prezydium Rady Narodowej w m. K. w dniu 31 października 1960r. nr [....] . Z zasobów archiwalnych pozyskano zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej Nr [....] dotyczące budowy osiedla [....] na terenie położonym w K. w dzielnicy [....]. Organ uznał, że prawidłowym numerem zaświadczenia lokalizacji szczegółowej, będącego podstawą wywłaszczenia przedmiotowej parceli jest Nr [....] , a nie jak wskazano w orzeczeniu o wywłaszczeniu Nr [....] . Organ prowadzący postępowanie w przedmiotowej sprawie uznał, iż dla rozpatrzenia zgłoszonego roszczenia i stwierdzenia, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, rzeczywiście zaistniały przesłanki zbędności, w rozumieniu art. 137 1 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako dowód w sprawie należy dopuścić opinię Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. z dnia [....] . 11.2009r. znak: [....] , na temat przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Z treści pisma wynika, że najstarszym planem, jaki znajduje się w składnicy planów tego Biura jest Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. , zatwierdzony Uchwałą Nr 117A/II/67 Rady Narodowej Miasta K. z dnia 31 marca 1967r., który obowiązywał od dnia 31.03.1967 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu działki: nr [....] i nr [....] obr. [....] znajdowały się w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem C3 KN III T - "ulicy [....] , arterii ruchu normalnego o szerokości 30 m w liniach regulacyjnych + 10 m na wydzielone torowisko tramwajowe. Realizacja do 1970 r. Zgodnie z ustaleniami planu zabudowa leżąca w obrębie proj. pasa drogowego przeznaczona do śmierci technicznej. W dniu [....] listopada 2009r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości, która wykazała, że zawnioskowane do zwrotu działki: nr [....] i nr [....] , obr. [....] jedn. ewid. [....] , zagospodarowane są w następujący sposób: teren działki nr [....] jest płaski. Wzdłuż granicy południowej chodnik szerokości 2 płytek betonowych, ograniczony krawężnikiem z jednej strony -południowej. W części wschodniej chodnik szerokości 3 płytek betonowych ograniczony krawężnikiem od strony wschodniej. W narożniku północno - wschodnim wyasfaltowana część parkingu znajdującego się na działce sąsiedniej nr [....] . W części północno - wschodniej słup z lampą oświetleniową. Przy granicy zachodniej słup telefoniczny i studzienka telekomunikacyjna. W części południowo - zachodniej przy chodniku rośnie drzewo (kasztan - samosiejka). Pozostała część porośnięta koszoną trawą. Działka nr [....] ma szerokość ok. 4 metrów i długość ok. 11 m. W części południowej fragment chodnika szerokości 2 płytek betonowych. W narożniku północno - wschodnim chodnik szerokości l płyty betonowej ograniczony betonowymi krawężnikami oraz fragment jezdni asfaltowej (skrzyżowanie ulic......). Pozostała część działki pokryta jest rozjeżdżonym błotem. W przedmiotowej sprawie przeprowadzono również postępowanie wyjaśniające w zakresie posiadania przez podmioty zarządzające sieciami infrastruktury miejskiej swoich sieci lub urządzeń na przedmiotowej nieruchomości. Z treści pisma [....] Spółki Gazownictwa sp. z o. o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. z dnia 23.07.2009 r. nr [....] wynika, że przez działki nr [....] i [....] położone w obr. [....] jedn. ewid[....] m. K. przebiega gazociąg średniego ciśnienia DN 200 stal. Z treści pisma Zakładu Energetycznego w K. : znak [....] z dnia 21.072.2009 r. wynika, iż w rejonie działek nr [....] i nr [....] zlokalizowana jest sieć energetyczna będąca na majątku [....] SA.: linia kablowa KSFtA 4x95 niskiego napięcia ze ST. Trafo 4706 do zasilania budynków przy ul. [....] (rok. Bud. 1969 r.) Z treści pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia [....] .07.2009 r. nr [....] wynika, iż na działce nr [....] znajduje się przyłącze wodociągowe do budynków przy ul. [....] - L.inst. [....] i ul. [....] 7 - L.inst. [....] , natomiast na działce nr [....] S.A. nie posiada sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Z treści pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. z dnia [....] .2009 r. nr [....] wynika, iż objęte niniejszym postępowaniem działki nie są obciążone infrastrukturą techniczną tego przedsiębiorstwa. W oparciu o w/w zgromadzone materiały i dowody organ uznał, że na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zrealizowano cel wywłaszczenia zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania terenu. Wobec powyższego nieruchomości nie można uznać jako zbędnej na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu z dnia [....] .04.1966 r. Odwołanie od w/w decyzji złożył A.B. podnosząc m.in., iż z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [....] 1966 o wywłaszczeniu nieruchomości wprost wynika, że cele wywłaszczenia zostały określone nie w zaświadczeniu lokalizacji szczegółowej Nr [....] , lecz w innym akcie - w zaświadczeniu lokalizacji szczegółowej Nr [....] . Z treści uzasadnienia ww. orzeczenia o wywłaszczeniu wynika ponadto, że lokalizacja szczegółowa Nr [....] została opracowana w innym postępowaniu niż lokalizacja Nr [....] , a wskazuje na to odrębny znak sprawy: [....] w przypadku zaświadczenia Nr [....] , a [....]w przypadku zaświadczenia Nr [....] . Odwołujący wskazał także na pominięty wniosek wywłaszczeniowy z dnia [....] stycznia 1966 r. Decyzją z dnia 25 lutego 2011 r. znak: [....] 0 Wojewoda [....] , działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 201 Or. Nr 102, póz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Cel ten musi być interpretowany bardzo ściśle. Organ l instancji ustalając, a następnie doprecyzowując cel wywłaszczania nieruchomości oznaczonej jako parcela katastralna l. kat nr [....] oparł się na treści zaświadczenia lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [....] października 1960 r., opatrzonego numerem [....] . Zgodnie natomiast z orzeczeniem wywłaszczeniowym wydanym przez Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 15 kwietnia 1966 r. w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczone w/w orzeczeniem parcele (w tym część parceli katastralnej l. kat. [....] , odpowiadająca parceli l. kat.....) "są niezbędne pod budowę osiedla [....] - II etap, zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową nr [....] 0. wydaną przez b. Miejski Żarząc Architektoniczno-Budowlany Pręż. R.N m. K. z dnia 31.X. 1960 Znak [....] ." Przeprowadzenie wywłaszczenia parceli 1. kat. [....] w oparciu o zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [....] z dnia 30 października 1960 r. (choć niejasna jest także rozbieżność co do daty wydania zaświadczenia lokalizacji nr....) potwierdza także wniosek wywłaszczeniowy Dyrekcji Inwestycji Miejskich III z dnia 1 stycznia 1966 r. nr [....] zgodnie z którym ujęte w wykazie nieruchomości miały być przeznaczone pod budowę Osiedla [....] - II etap w oparciu o "wydaną i zatwierdzoną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. lokalizację szczegółową - zaświadczenie lokalizacji nr [....] 60 z dn. 30.X 1960 r. /zaświadczenie lokalizacji i plan sytuacyjny z zaznaczonymi granicami lokalizacji znajduje się w aktach sprawy [....] sektor B". Co więcej zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowe - odszkodowawczej z dnia 11 lutego 1966 r. nr [....] powołuje się na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich III z dnia 1 stycznia 1966r. opatrzonego numerem [....] , co wskazuje iż te trzy dokumenty: wniosek wywłaszczeniowy, zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej charakteryzując się spójnością i logicznością, odsyłają do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej opatrzonego numerem nr [....] . Organ l instancji ustalił jednak, iż prawidłowym numerem zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej, będącego podstawą wywłaszczenia przedmiotowej parceli jest numer [....] . Swoje ustalenia oparł po pierwsze - o wydane w dniu 31 października 1960 r. nr [....] zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr 105/60, który zatwierdzał lokalizację szczegółową osiedla "[....] " na terenie położonym w K. w dzielnicy "[....] " oznaczonym na załączonej mapie - w skali 1:2880 linią koloru czerwonego z wyłączeniem terenu A przeznaczonego pod budownictwo indywidualne, oraz terenu B na którym zlokalizowano zakład prod. Sp.-ni [....] , a także wydany w dniu 29 lipca 1963 r. aneks do w/w decyzji lokalizacji szczegółowej nr [....] z dnia 31 października 1960r. nr [....] , który pozytywnie opiniował korektę lokalizacji os. [....] wrysowaną na mapie, po drugie wyprowadzając je z faktu, iż zawnioskowana do zwrotu parcela katastralna l. kat ....] na mapie położona jest na obszarze objętym zieloną linią, zakreślającą obszar przeznaczony do wywłaszczenia. Jednak zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej mimo iż opatrzone jest datą 31 października 1960 r. (tożsamą z powołaną w uzasadnieniu orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 15 kwietnia 1966 r.) stanowi odpowiedź na pismo z dnia 27 października 1960 r. znak [....] . Tymczasem w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej powołany jest dokument o sygnaturze [....] . Ponadto fakt położenia parceli l. kat. [....] na obszarze przeznaczonym pod wywłaszczenie na mapie która odnosi się do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [....] , nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia, iż powołana w orzeczeniu wywłaszczeniowym lokalizacja szczegółowa opatrzona numerem [....] jest po prostu wynikiem błędu. Jako uzasadniony należy zatem uznać podniesiony w odwołaniu zarzut iż nawet jeśli w obrocie prawnym funkcjonowało zaświadczenie o lokalizacji Nr [....] to nie ono było podstawą orzeczenia o wywłaszczeniu, określającą jego cele. Skoro Starosta [....] nie dysponował właściwą lokalizacją szczegółową to nie mógł zweryfikować jej realizacji, a zatem decyzja wydana przez organ l instancji jest pozbawiona podstaw lub co najmniej przedwczesna. Z uwagi na nie zaznajomienie się organu l instancji z faktyczną lokalizacją szczegółową określającą cele wywłaszczenia, wszelkie dalsze ustalenia dotyczące zrealizowanych bądź niezrealizowanych na nieruchomości inwestycji są pozbawione znaczenia, gdyż nie sposób ocenić ich zgodności z celami wywłaszczenia". Oparcie się przez organ l instancji na błędnie przyjętych założeniach powoduje, iż dokonane w nim ustalenia stanu faktycznego są nierzetelne i w swojej istocie w konsekwencji także błędne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Gmina Miejska [....] , zarzucając naruszenie art. 138 § 2 w zw. art 136 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, a także nie wyjaśnieniu, dlaczego w sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części skutkująca wydaniem decyzji kasacyjnej. Uzasadniając zarzuty strona skarżąca podała w szczególności, że wątpliwości jakie prezentuje organ II instancji są bezzasadne, a wyjaśnienia Starosty [....] co do omyłki pisarskiej do jakiej doszło w toku postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności w treści decyzji o wywłaszczeniu są w pełni wyczerpujące. Starosta [....] wskazał na liczne dokumenty, które pozwalają ustalić, iż podstawą wywłaszczenia była w istocie decyzja o lokalizacji nr [....] - dokumenty te znajdują się w aktach sprawy. Pojawienie się omyłki w treści wniosku o wywłaszczenie rzutowało na dalszy przebieg postępowania wywłaszczeniowego, co wyjaśnia kilkukrotne pojawienie się numeru "[....] " w treści akt wywłaszczeniowych, jednakże skoro parcela l. kat. [....] , objęta wnioskiem o zwrot, oraz sąsiednie wobec niej, znajdują się w zakresie lokalizacji nr [....] , to niemożliwym wydaje się by ten sam obszar objęty był inną, niemal równocześnie wydaną decyzją lokalizacyjną. W konsekwencji przyjętej przez Wojewodę [....] interpretacji co do podstawy wywłaszczenia, bezpośrednim powodem uchylenia decyzji organu l instancji stało się uchybienie Starosty [....] polegające na nie odnalezieniu zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [....] z dnia 31.10.1960 r. Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie wykazał, dlaczego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja kasatoryjna Wojewody [....] , jest prawidłowa i nie narusza prawa. Organ II instancji uchylając decyzję Starosty [....] przyjął, że organ l instancji ustalając cel wywłaszczania przedmiotowej nieruchomości nieprawidłowo oparł się na treści zaświadczenia lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 31 października 1960 r. nr [....] opatrzonego numerem [....] dotyczącego lokalizacji osiedla [....] na terenie położonym w Krakowie w dzielnicy [....] . Tymczasem ze zgromadzonych w sprawie dokumentów m.in. orzeczenia wywłaszczeniowego wydanego przez Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 15 kwietnia 1966r., wynika, że wywłaszczone w/w orzeczeniem parcele (w tym część parceli katastralnej l. kat...., odpowiadająca parceli l. kat.....) są niezbędne pod budowę osiedla [....] -II etap, zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową nr [....] z dnia 31 października 1960 Znak [....] . Także we wniosku wywłaszczeniowym Dyrekcji Inwestycji Miejskich III z dnia 1 stycznia 1966 r. [....] , wprost odwołano się do zaświadczenie lokalizacji nr [....] . Organ l instancji dokonał oceny zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [....] , a nie zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [....] , która dotyczyła budowy osiedla "[....] " - II etap w K. Tym samym nie wyjaśnił istotnej dla sprawy okoliczności, a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skarżącej Gminy Miejskiej [....] w zakresie naruszenia art. 138 § 2 w zw. art. 136 k.p.a., są w ocenie Sądu niezasadne. Rację ma strona skarżąca twierdząc, iż z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania dowodowego. Jednakże w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie kwestia realizacji celu inwestycji, a więc analiza właściwej lokalizacji szczegółowej uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny dowodów wpływających na ustalenie celu wywłaszczania przedmiotowej nieruchomości w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Istota dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. W kontrolowanej sprawie organ l instancji nie dokonał oceny dowodu zaświadczenia lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 31 października 1960 r., opatrzonego numerem [....] pod budowę osiedla [....] II etap, pomijając ją jako podstawę do ustalenia celu wywłaszczenia, co doprowadziło do dokonania nieprawidłowej analizy zgodności zrealizowanych na nieruchomości inwestycji z celami wywłaszczenia. Powyższe uchybienia nie można w ocenie Sądu naprawić poprzez przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o 8 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.