IV SA/Wa 822/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister), po rozpoznaniu zażalenia M. K. na postanowienie Prezydenta W. - [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz zjazdem z ul. [...] na terenie obejmującym działki nr ew. [...], [...], [...], [...] i część działki n rew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. [...] Konserwator Zabytków, postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz zjazdem z ul. [...] na terenie obejmującym działki nr ew. [...] i część działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. M. K. w ustawowym terminie złożył zażalenie na ww. postanowienie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie zakresu ochrony konserwatorskiej obszaru objętego rzeczoną inwestycją, a w konsekwencji wyjaśnienie, z czego wynikają kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w tej sprawie. Stosownie do przepisu art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego oraz ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. [...] Konserwator Zabytków w zaskarżonym postanowieniu powołał się na decyzję Konserwatora W. z dnia [...] lipca 1965 r. wpisującą do rejestru zabytków pod nr [...] "park w M., ul. [...]". Minister stwierdził, że w decyzji Konserwatora W. z dnia [...] lipca 1965 r. nie wskazano zakresu wpisu parku w M. i w tym względzie brak jest jakichkolwiek wskazań. Niemniej jednak, na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ odwoławczy nie ma wątpliwości, że przedmiotowa działka należy do obszaru zabytkowego parku. W szczególności świadczy o tym wskazany przez organ I instancji plan założeń ogrodowych z XVIII w. wg G. C., rysunek S. Z.; mapa M. ok. 1775 r. tzw. Plan S. G. w: [...], maszynopis w Biurze [...] Konserwatora Zabytków. Należy zatem stwierdzić, że teren ten od początku był elementem założenia pałacowo-parkowego i mimo odrębnej własności stanowi wraz z pałacem historyczną, integralną całość. Zdaniem Ministra, kompetencje do orzekania w przedmiotowej sprawie dla organu ochrony zabytków wynikają z faktu, że lokalizacja nowej zabudowy obejmuje teren historycznego parku, objęty ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Konserwatora W. z dnia [...] lipca 1965 r. Postanowienie Ministra z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie podważa stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz [...] Konserwatora Zabytków, co do obszaru zabytkowego parku w M. Powodem uchylenia postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., wyjaśniającego treść decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków parku w M. było stwierdzenie braku podstawy prawnej do wyjaśnienia treści decyzji. Nie doszło zatem to zakwestionowania ustaleń merytorycznych. Minister stwierdził zatem, że rozstrzygnięcie organu I instancji było trafne. Za trafną uznał Minister ocenę organu I instancji, iż proponowana zabudowa na terenie parku byłaby całkowicie sprzeczna z historycznym zamysłem kompozycyjnym, który pomimo przekształceń w sposób czytelny zachowany został do chwili obecnej. Zabudowa części parku, niezwiązana w żaden sposób z pałacem, spowoduje zaburzenie historycznych relacji przestrzennych i funkcjonalnych w obrębie założenia pałacowo-parkowego. Ponadto realizacja inwestycji spowoduje zasłonięcie widoku na pałac. Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie oceny planowanego zamierzenia w kontekście ochrony zabytkowego założenia pałacowo parkowego przed zbyt bliską zabudową niezwiązaną z tym założeniem. Konkludując, Minister stwierdził, że merytoryczne stanowisko organu I instancji było trafne i zaskarżone postanowienie należy utrzymać w mocy. Skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] marca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. K., wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację, dotyczącą poszczególnych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że niezasadny jest zarzut, jakoby organy działały bez podstawy prawnej, co według skarżącego polega na wydaniu merytorycznego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do nieruchomości nie objętej ochroną konserwatorską. Jak podkreślały organy obu instancji, ich kompetencje do orzekania w przedmiotowej sprawie wynikają z faktu, że lokalizacja planowanej zabudowy obejmuje teren historycznego parku, objęty ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Konserwatora W. z dnia [...] lipca 1965 r. Decyzją Konserwatora W. z dnia [...] lipca 1965 r. wpisano do rejestru zabytków pod nr [...] "park w M., ul. [...]". Istotnie, w decyzji Konserwatora W. z dnia [...] lipca 1965 r. nie wskazano zakresu wpisu parku w M. i w tym względzie brak jest jakichkolwiek wskazań np. poprzez wymienienie działek współtworzących zabytkowy park, nie podano powierzchni wpisanego terenu ani nie sporządzono załącznika graficznego, który określałby granicę wpisu do rejestru zabytków. Zgromadzona w sprawie dokumentacja jednak, zdaniem Sądu, bez najmniejszych wątpliwości wskazuje, że przedmiotowa działka należy do obszaru zabytkowego parku. Teren ten od początku był elementem założenia pałacowo-parkowego i mimo odrębnej własności stanowi wraz z pałacem historyczną, integralną całość. Świadczą o tym zgromadzone w aktach sprawy rozstrzygnięcia organów konserwatorskich, których wydanie wskazuje na niekwestionowaną wcześniej kompetencję do wypowiadania się na temat możliwości zabudowania przedmiotowego terenu. Gdyby kwestionowano wcześniej objęcie przedmiotowego terenu ochroną, nie zwracano by się do organów ochrony zabytków o uzgodnienia (vide- postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].08.2001, karta [...] akt sprawy), a organy nie dokonywałyby uzgodnień w tym przedmiocie. Jakkolwiek ochrona (podczas obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) była pośrednia, nie zmienia to faktu, że teren inwestycji taka ochroną został objęty. Słusznie przyjął organ I instancji, że o objęciu ochroną świadczy również wskazany przez plan założeń ogrodowych z XVIII w. wg G. C., rysunek S. Z.; mapa M. ok. 1775 r. tzw. Plan S. G. w: [...], maszynopis w Biurze [...] Konserwatora Zabytków. Również nietrafny jest zarzut skarżącego, że organ ochrony zabytków I instancji nie zawsze uznawał omawiane nieruchomości gruntowe za objęte ochroną konserwatorską. Organy w swych postanowieniach wyjaśniały już skarżącemu, że według nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] M., zatwierdzonego uchwałą Rady [...] z dnia [...] maja 1994 r. nr [...], omawiana nieruchomość znajdowała się w granicach pośredniej strefy ochrony konserwatorskiej. Jednocześnie, w materiale dowodowym sprawy znajduje się postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] maja 2001 r. nr [...], uzgadniające pod względem konserwatorskim projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ulicy [...]. W postanowieniu tym wskazano, że inwestycja ta znajduje się na terenie układu urbanistycznego, objętego pośrednią strefą ochrony konserwatorskiej. Wydanie tego postanowienia również świadczy o tym, że i wówczas uważano teren za objęty ochroną konserwatorską. Sam skarżący zresztą (na co organy zwróciły już uwagę) do zażalenia dołączył dowód w postaci decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r. NR [...], pozwalającej na ogrodzenie stalowym ogrodzeniem ażurowym zespołu pałacowo-parkowego przy pałacu [...] na M. przy ul. [...]. Również wydanie tej decyzji świadczy jasno o objęciu ochroną przedmiotowego terenu. Nie zasługuje zatem na uwagę kolejny zarzut skargi, jakoby doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 76 § 1 i art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności odmówienie wiarygodności i mocy dowodowej dokumentom urzędowym bez dogłębnej ich analizy przez przyjęcie w ślad za organem I instancji, że teren planowanej inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską. Z uzasadnień postanowień, podlegających ocenie Sądu w sprawie niniejszej, wynika w niebudzący wątpliwości sposób, że każdy z dokumentów urzędowych, znajdujących się w sprawie został przez organy przeanalizowany i wzięty pod uwagę. Nie doszło zatem do zarzucanego w skardze naruszenia art. 8 kpa "poprzez przyjęcie za najważniejsze dowody historycznych rysunków z XVIII wieku". Organy nie pominęły żadnych istniejących w aktach dokumentów urzędowych, lecz po dogłębnej analizie materiału dowodowego doszły do przekonania, że materiał ten wskazuje na konieczność odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Fakt, że organy wydały postanowienie niezgodne z wnioskiem i wolą skarżącego nie oznacza wybiórczego potraktowania materiału dowodowego; rozstrzygnięcia zostały należycie uzasadnione. Zdaniem Sądu organy mają prawo wydać rozstrzygnięcie zarówno zgodne, jak i sprzeczne z wolą wnioskodawcy, pod warunkiem, że dokonają tego na podstawie przepisów prawa, a swoje rozstrzygnięcie należycie uzasadnią. Zaskarżone rozstrzygnięcie oparte zostało na przepisach prawa i jest należycie uzasadnione, nie mają więc racji bytu zarzuty skargi w tym zakresie. W świetle powyższego nieuzasadniony jest kolejny zarzut, jakoby organ naruszył art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w okolicznościach, w których za podstawę rozstrzygnięcia kwestii ochrony konserwatorskiej dla działek nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. uznane zostały źródła historyczne z XVIII wieku, a odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej dokumentom urzędowym w postaci postanowienia Ministra z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylającego postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r. Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić trzeba, że skarżący wywodzi błędne wnioski z faktu uchylenia postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r. Ostatnio powołano postanowienie wyjaśniało treść decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków, pochodzącej z dnia [...].07.1965 roku. Postanowieniem Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2010 uchylono postanowienie z dnia [...] października 2008 r. Jako przyczynę uchylenia podano (zdaniem Sądu słusznie) fakt, że wyjaśnienie treści decyzji nie może następować poprzez zawarcie w niej nowych treści, których nie zawierała decyzja z dnia [...].07.1965 roku. Prawdą jest, że w tej ostatniej decyzji nie wskazano zakresu wpisu do rejestru zabytków Parku w M., dlatego też nie było możliwe wyjaśnienie jej treści poprzez określenie zakresu ochrony Parku. Z taką wykładnią zastosowanych przepisów należy się całkowicie zgodzić. Dlatego też nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia art 11 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez ograniczenie się w uzasadnieniu postanowienia do wyłożenia swego poglądu na wartość dowodu uznanego za decydujący. Organy dokonały bowiem analizy dowodów świadczących o okolicznościach przeciwnych oraz wskazały sposób interpretacji wpisu do Rejestru Zabytków. Ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jakkolwiek konsekwencjami zaskarżonego postanowienia jest uniemożliwienie skarżącemu korzystania z własności nieruchomości dla celu, dla którego własność nabył. Ochrona zabytków i dziedzictwa narodowego jest obowiązkiem nadrzędnym każdego, nie tylko organów, ale i właścicieli zabytków. Okoliczność ta musi być brana w pierwszym rzędzie pod uwagę podczas rozpoznawania tego typu spraw. Zadaniem organów ochrony zabytków jest zapobieganie utracie czy też zmianie substancji tych nielicznych zabytków, które jeszcze w W. pozostały po zniszczeniach dokonanych w trakcie II wojny światowej, choćby następowało to z ograniczeniem prawa własności. Sąd również nie może wydać rozstrzygnięcia, które mogłoby szkodzić temu nadrzędnemu dobru, jakim jest zachowanie dla przyszłych pokoleń nielicznych warszawskich zabytków, do których należy zaliczyć również Park w M. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1) lit. g) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003, nr 162, poz.1568 ze zm.) ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni. Zabytek oznacza bowiem nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art.3 pkt 1) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Nietrafny jest również zarzut skarżącego, iż w sprawie miało miejsce naruszenie art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez przyjęcie, że teren inwestycji jest częścią zabytku, mimo że nie zastosowano żadnej z form ochrony przewidzianej przez przywołany przepis. Przepis art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. W szczególności punkty 2,3, i 6 dotyczą ochrony zabytków poprzez realizację zadań ochronnych, zapobiegawczych. Odmowa uzgodnienia warunków zabudowy na działce skarżącego mieści się w ochronie zabytków, o której mowa w art. 4 pkt 2,3, i 6 ustawy. Przepis art. 7 pkt 4) ustawy precyzuje formy ochrony zabytków wskazując, że są nimi również ustalenia ochrony (...) w decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia, które zostały w sprawie poczynione przez organy, doprowadziły do słusznych- zdaniem Sądu - wniosków o konieczności wydania postanowienia odmownego. Kontrolowane rozstrzygnięcie, aczkolwiek niekorzystne dla skarżącego, jest zdaniem Sądu zgodne z prawem i znajduje oparcie w powoływanych wyżej przepisach. Zabudowa części parku, niezwiązana w żaden sposób z pałacem, spowodowałaby zaburzenie historycznych relacji przestrzennych i funkcjonalnych w obrębie założenia pałacowo-parkowego, które dotąd udało się zachować. Za odmową uzgodnienia przemawia również ten istotny argument, że realizacja inwestycji spowodowałaby zasłonięcie widoku na pałac. Sąd swoim orzeczeniem nie może doprowadzić do tak daleko idących i nieodwracalnych skutków, niekorzystnych z punktu widzenia ochrony zabytków. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.