II OSK 1643/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1322/11 w sprawie ze skargi D. B. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie przekazania pisma zgodnie z właściwością 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz D. B. kwotę 337 (trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1322/11, oddalił skargę D. B. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 3 marca 2011 r., znak [...] w przedmiocie przekazania pisma zgodnie z właściwością. W uzasadnieniu wyroku podano, iż postanowieniem z dnia 27 października 2010 r., znak: [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi, na podstawie art. 65 § 1 kpa oraz art. 20 § 1 pkt 4 w związku z art. 156 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przekazał według właściwości Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Łodzi zarzuty D. B. na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 6 października 2010 r., znak: [...]. Organ wskazał, iż D. B. wniósł odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 6 października 2010r., dotyczącej zabezpieczenia wyrobów wycofanych z obrotu na podstawie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 października 2010 r., poprzez ich odebranie. W ocenie organu zaskarżona decyzja jest w istocie zarządzeniem zabezpieczenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, o którym mowa w art. 156 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wydanym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi, działającego w tym przypadku, jako organ egzekucyjny. O takim charakterze zaskarżonej decyzji świadczy podstawa prawna jej wydania oraz wskazanie, że została wydana w związku z decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 października 2010 r. i służy wykonaniu tej decyzji. Na takie zarządzenie, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji służy zobowiązanemu prawo zgłoszenia zarzutów. Organem właściwym do rozpatrzenia zarzutów jest organ egzekucyjny, którym w tej sprawie jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi. W zażaleniu na to postanowienie D. B. wskazał, że organ dokonał bez żadnej podstawy prawnej kwalifikacji decyzji jako zarządzenia zabezpieczenia, a złożone odwołanie potraktował jako zarzuty na zarządzenie. Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 3 marca 2011 r., wydanym na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, iż zgodnie z art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czynności podjęte przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi były faktycznie czynnościami egzekucyjnymi służącymi realizacji decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 października 2010 r., tj. zarządzeniem zabezpieczenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zdaniem organu treść odwołania wskazuje, że D. B. podniósł między innymi zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 pkt 1), niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5) czy zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8). Zarzuty te winne być rozpatrzone w trybie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi, iż organem właściwym do rozpatrzenia zarzutów jest organ egzekucyjny, którym w tej sprawie jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi. W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, D. B. wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. przez przekazanie odwołania od decyzji, pomimo obowiązku rozpoznania odwołania i wydania jednej z decyzji opisanych w przepisie art. 138 k.p.a. Skarżący podniósł, iż zaskarżone postanowienie powoduje, iż nie istnieje możliwość usunięcia z obrotu decyzji wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w zwykłej drodze odwoławczej, a jedynie poprzez złożenie wniosku o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną na kontrolowane postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 3 marca 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 27 października 2010 r. przekazujące według właściwości Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Łodzi zarzuty D. B. na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 6 października 2010 r. Sąd wskazał, iż decyzją z dnia 6 października 2010 r. wydaną na podstawie art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi zabezpieczył wyroby mogące mieć wpływ na zdrowie ludzi poprzez ich odebranie, w trybie natychmiastowej wykonalności, do czasu przeprowadzenia badań laboratoryjnych. Trafnie organy obu instancji, w ocenie Sądu, przyjęły, iż powyższą decyzją Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi podjął czynności będące faktycznie czynnościami egzekucyjnymi, służącymi realizacji decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 października 2010 r., wycofującej produkt z obrotu. Z art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, iż państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczania między innymi środków spożywczych, mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi, a do postępowania zabezpieczającego stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z art. 156 § 1 tej ustawy wynika, że zabezpieczenie powinno nastąpić w formie zarządzenia. Na zarządzenie zabezpieczenia przysługuje zobowiązanemu zgłoszenie, w terminie 7 dni, do organu egzekucyjnego zarzutów ( art. 156 § 1 pkt 8 ustawy). Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 października 2010 r. pomimo błędnej formy (decyzji zamiast zarządzenia) oraz błędnego pouczenia o przysługującym środku odwoławczym (odwołaniu zamiast zgłoszeniu zarzutów), nie zmieniło rzeczywistego charakteru tego rozstrzygnięcia. Zatem odwołanie skarżącego od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 października 2010 r. organy prawidłowo potraktowały jako zarzuty, do których rozpatrzenia właściwym jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi działający, jako organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Wobec tego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi prawidłowo na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia 27 października 2010 r. przekazał zarzuty skarżącego organowi właściwemu do ich rozpatrzenia, tj. Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Łodzi. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skargi dotyczący błędnej kwalifikacji decyzji z dnia 6 października 2010 r., a w związku z tym również pisma skarżącego zatytułowanego "odwołanie". W odwołaniu od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 października 2010 r. skarżący bowiem sam zakwalifikował decyzję, jako zarządzenie zabezpieczenia, stojąc na stanowisku, że nazwanie wydanego aktu decyzją nie zmienia jego rzeczywistego charakteru oraz zgłosił zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 pkt 1), niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5) czy zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8). Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza, a podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. B. zaskarżając go w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 2 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 kpa poprzez przyjęcie, iż akt wydany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi w dniu 6 października 2010 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, pomimo iż akt ten rozstrzygał co do istoty sprawy indywidualną w zakresie dokonania zabezpieczenia; - 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy uprawniony jest w ramach dyspozycji art. 65 § 1 kpa do uznania, iż wydany akt nie stanowi decyzji administracyjnej i przekazania odwołania organowi, który wydał akt; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez uwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów prawa procesowego przez organ w toku postępowania administracyjnego. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasadnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy uprawniony jest w ramach dyspozycji art. 65 § 1 k.p.a. do uznania, iż wydany akt nie stanowi decyzji administracyjnej i przekazania odwołania organowi, który wydał akt. Przede wszystkim wskazać należy, iż D. B. w piśmie z dnia 13 października 2010 r. złożył odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 6 października 2010 r. nr [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo Główny Inspektor Sanitarny jak i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi uznały, że powyższe pismo strony zawiera zarzuty, do rozpatrzenia których jest właściwy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi. W związku z tym Sąd za prawidłowe uznał wydane przez organ odwoławczy postanowienie o przekazaniu zarzutów skarżącego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do ich rozpatrzenia właściwemu organowi. Według art. 65 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przez organ drugiej instancji, jeżeli organ , do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W orzecznictwie podkreśla się, że podjęcie działań w trybie art. 65 k.p.a. musi być jednak poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na uznanie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy nie jest właściwy a nadto podkreślić należy, że dopiero jednoznacznie ustalenie stanu faktycznego, z którego organ administracji publicznej wyprowadzi wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi właściwemu jego zdaniem w sprawie. Przy czym ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy ( por. postanowienie NSA z 30 września 2004 r. sygn. akt OW 110/04 publikowane ONSA i WSA z 2005 r. z. nr 2 poz. 46 ). Z powyższego zatem wynika, iż podjęcie czynności o jakich mowa w art. 65 § 1 k.p.a. jest możliwie dopiero po ustaleniu treści pisma strony, bowiem treść żądania nie może budzić wątpliwości podmiotu do którego określony wniosek skierowano. Trafnie zauważono we wniesionej skardze kasacyjnej, iż organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania strony, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. W razie wątpliwości co do treści żądania organ nie może pozostać bezczynny. Oznacza to, że organ powinien udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza wówczas, gdy strona zwraca się z żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez ten organ. W wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92, niepublikowany, trafnie przyjęto, że: "O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7- 9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska". O tym bowiem, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W rozpoznawanej sprawie rzeczą Sądu pierwszej instancji kontrolującego zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 27 października 2010 r. było ustalenie, czy organy dopełniły wszystkich wskazanych wyżej czynności. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż warunków wyżej wskazanych w niniejszej sprawie nie dopełniono. Zauważyć zatem należy, że dopiero wyjaśnienie okoliczności faktycznych dotyczących rzeczywistych intencji skarżącego, pozwolą określić treść jego żądania, jak i ewentualnie ustalić jaki organ będzie właściwy do jej załatwienia. W związku opisanym uchybieniem Sądu pierwszej instancji za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 p.p.s.a.