V SA/Wa 262/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych; I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR w L. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. II. Zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. B. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. III. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2010 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. (dalej: Dyrektor Oddziału) z [...] października 2010 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem złożonym w dniu [...] grudnia 2004 r. A. B. wystąpił o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005. We wniosku zadeklarował do zalesienia na terenach o korzystnej konfiguracji powierzchnię 8,61 ha – iglaste i powierzchnię 3,43 ha – liściaste (łącznie 12,04 ha). Nadto skarżący wystąpił o premię pielęgnacyjną na 5 lat bez zastosowania repelentów na terenach o korzystnej konfiguracji na powierzchni 12,04 ha oraz o premię zalesieniową na 20 lat na powierzchni 12,04 ha. Wniosek obejmował działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Postanowieniem z [...] marca 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Kierownik Biura) stwierdził, że wnioskodawca spełnia niezbędne warunki do przyznania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych. W dniu [...] maja 2005 r. skarżący złożył oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesieniowym z dnia [...] grudnia 2004 r. Decyzją z [...] sierpnia 2005 r. Kierownik Biura przyznał wnioskodawcy płatność z tytułu wsparcia na zalesienie, a także premię pielęgnacyjną oraz premię zalesieniową. W związku z tym, iż decyzją uwzględniono w całości żądanie strony, organ odstąpił od jej uzasadnienia. W dniu [...] września 2010 r. Kierownik Biura skierował do skarżącego wezwanie do złożenia wyjaśnień do wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie na rok 2010. Organ wskazał, iż do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynęła decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. wprowadzająca zmianę w operacie ewidencyjnym obrębu P. w jednostce rejestrowej G.279 (działki nr [...],[...],[...], i [...]), zapisanej na E. B. Skarżący wyjaśnił, iż nie jest właścicielem działek objętych wnioskiem, gdyż grunty te zostały przekazane jego małoletniemu wówczas synowi jako darowizna. Natomiast składając wniosek oznaczył siebie jako wnioskodawcę, bowiem tak mu doradzono w Biurze Powiatowym. Postanowieniem z [...] października 2010 r. (w postanowieniu omyłkowa data: 2009-10-[...]) Dyrektor Oddziału wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczna decyzją Kierownika Biura z [...] sierpnia 2005 r., w celu zweryfikowania czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Organ powołał się na przepis art. 157 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. Decyzją z [...] października 2010 r. Dyrektor Oddziału stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura z [...] sierpnia 2005 r. w sprawie przyznania pomocy na zalesianie gruntów rolnych. W podstawie prawnej przywołano art. 156 § 1 pkt 3 i art. 158 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż warunkiem przyznania producentowi rolnemu płatności na zalesianie wskazanych we wniosku gruntów rolnych jest ustalenie, że wnioskodawca jest właścicielem tych działek rolnych. Wynika to z treści § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, zgodnie z którym, płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności stanowiących własność tego producenta rolnego albo jego małżonka lub współwłasność tego producenta rolnego. Dyrektor Oddziału wskazał, iż decyzja Kierownika Biura z [...] sierpnia 2008 r. rażaco narusza powołany przepis rozporządzenia, w związku z czym jest ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co powoduje, że musi być uznana za nieważną. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Prezes ARiMR wydał w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z [...] października 2010 r. W uzasadnieniu organ zaakceptował ustalony w decyzji pierwszej instancji stan faktyczny sprawy, zastosowane przepisy prawa materialnego, a także przepisy postępowania oraz powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Oddziału. Odnosząc się do zarzutów odwołania Prezes ARiMR stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Powołując się na art. 6 k.p.a. wskazał na przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, który – w jego ocenie – jednoznacznie wskazuje, że płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych stanowiących własność tego producenta rolnego albo jego małżonka lub współwłasność producenta rolnego, natomiast skarżący nie jest właścicielem ani współwłaścicielem gruntów rolnych zadeklarowanych do zalesienia we wniosku z dnia 30 grudnia 2005 r. Ponadto zwrócił uwagę, iż A. B. składając wniosek podpisał oświadczenie w części "XII. Oświadczenia i zobowiązania", czym potwierdził, że znane mu są zasady przyznawania płatności na zalesianie gruntów rolnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B. wystąpił o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału z [...] października 2010 r. i umorzenie postępowania. Nadto wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania oraz o zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Decyzji Prezesa ARiMR zarzucił obrazę art. 7, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności poprzez uznanie, że zaniechanie ustalenia prawdy materialnej przez Kierownika Biura nie stanowi przesłanki negatywnej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności weryfikowanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wskazał, iz od samego poczatku działał przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako przedstawiciel ustawowy małoletniego syna E. B., nie ukrywał tego faktu uznając, że złożone dokumenty (w szczególności akt notarialny umowy sprzedaży i darowizny gruntów rolnych), w sposób oczywisty potwierdzają fakt posiadania gruntów przez osobę małoletnią, która wymaga reprezentacji przedstawiciela ustawowego. W ocenie skarżącego oznacza to, że organy działajace w sprawie popełniły błędy uznając go za stronę, a nie przedstawiciela ustawowego strony, mimo ciążącego na nich obowiązku dokonania kontroli administracyjnej wniosku. Skarżacy rozwinął podniesione zarzuty natury procesowej wskazując, iż Kierownik Biura miał obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czego jednak nie uczynił. Swoim działaniem naruszył również zasadę informowania oraz pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. W szczególności podkreślił, iż jeżeli pracownik organu stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, to jest zobowiązany w możliwie jasny sposób wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy i wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Takie postępowanie organów jest – zdaniem skarżacego – świadomym działaniem na niekorzyść strony. W tym kontekście wskazał na prezentowany w orzecznictwie pogląd o niedopuszczalności przerzucania na stronę skutków błędu spowodowanego przez pracownika organu administracji. Powołując się na właściwe przepisy i tezy doktryny dotyczące trybu stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej, skarżący zauważył, iż naruszenia prawa w jego sprawie dopuściły się organy, a nie on. Uzasadniając takie twierdzenie wskazał, iż podjął czynności polegające na przedłożeniu organowi pierwszej instancji dokumentów potwierdzających faktyczne władztwo na gruntami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku, których treść nie stanowiła zaprzeczenia stanu prawnego i faktycznego sprawy. Tym samym, w ocenie skarżącego, nie nastąpiło rażące naruszenie prawa skutkujące usunięciem z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu płatności na zalesienie. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Podkreślenia wymaga również i to, że stosując przewidziane ustawą p.p.s.a. środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (nieprawidłowo wskazany w decyzji z powołaniem punktu 3, który nie miał zastosowania w sprawie). Przepis ten daje organowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, w pierwszej kolejności Sąd poddał analizie zasadność weryfikacji przedmiotowej decyzji w drodze postępowania nieważnościowego. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, iż system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie ( por. B. Adamiak, J Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 612-613 i 702). Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Z kolei wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte, co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Zasadnicza różnica między tymi postępowaniami polega na tym, że w okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego wadą dotknięte jest samo postępowanie, natomiast w sytuacjach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wada tkwi w samej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r. sygn. akt IVSA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego OSP 1992/5/120, wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r. sygn. akt I S.A. 636/87 ONSA 1988/1/45). W przedmiotowej sprawie, przesłanką uzasadniającą wszczęcie postępowania weryfikującego decyzję Kierownika Biura z [...] sierpnia 2005 r. było ujawnienie, że właścicielem gruntów rolnych do których przyznano płatności na zalesianie nie jest adresat decyzji, tj. A. B., lecz jest nim jego syn E. B. Wskazać jednakowoż należy, iż okoliczność ta istniała już w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2004 r. Oznacza to, że stwierdzoną wadą obarczone było całe postępowanie administracyjne, a nie tylko decyzja kończąca to postępowanie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie wyszła na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna, istniejąca w dniu wydania decyzji tj. [...] sierpnia 2005 r., nie znana organowi, który wydał decyzję. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, informację w przedmiocie własności gruntów rolnych organ powziął z dokumentów, które wpłynęły do niego w dniu [...] września 2010 r. Zatem przyjąć należy, iż w stanie faktycznym ustalonym na dzień [...] sierpnia 2005 r., w którym orzekał Kierownik Biura, weryfikowana decyzja odpowiadała prawu. Dopiero zmiana stanu faktycznego, a więc przesłanka o charakterze proceduralnym, dała podstawę do weryfikacji ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2005 r. Powyższe okoliczności świadczą zdaniem Sądu, że w sprawie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast organ niezasadnie uznał istnienie podstawy uzasadniającej weryfikację decyzji w drodze postępowania nieważnościowego. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona weryfikacji decyzji Kierownika Biura z [...] sierpnia 2006 r. o przyznaniu płatność z tytułu wsparcia na zalesienie we właściwym trybie wznowienia postępowania, zgodnie z właściwością wynikającą z art. 150 § 1 k.p.a., a także z uwzględnieniem regulacji art. 146 § 1 k.p.a. Na marginesie już tylko wskazać należy, iż w doktrynie podkreśla się, że w toku wznowionego postępowania organ administracji publicznej, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), obowiązany jest ustalić, czy nowa okoliczność faktyczna występowała, prowadząc w tym celu postępowanie wyjaśniające. Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.