II SA/Kr 769/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: NSA Andrzej Irla (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. O. i M. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących M. O. i M. O. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. , działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126 z późniejszymi zmianami), art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. , nr 80, póz. 718) oraz art. 123 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych dotyczących budowy stacji transformatorowej typu [...] wraz z powiązaniem po stronie śn i nn w miejscowości L. przy ulicy [...], którego inwestorem był [...] Zakład Elektroenergetyczny S.A. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że roboty budowlane dotyczące budowy stacji transformatorowej typu [...] wraz z powiązaniami po stronie śn i nn przy ulicy [...] w L. prowadzone były na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. wydanej przez Starostę C. (art. 28 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z warunkami tej decyzji inwestor dokonał zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych w dniu 25.08.2003 r., załączając wymagane prawem dokumenty. Ze zgromadzonego materiału dowodowego (mapy geodezyjnej wykonanej do celów projektowych) wynika, że trasę kabla od istniejącej stacji transformatorowej do projektowanej wytyczył uprawniony geodeta a trasa ta przebiega przez działki nr 1, 2, 3 , które nie stanowią własności M.O. i M.O. Ponadto roboty budowlane prowadzone są pod nadzorem kierownika budowy posiadającego uprawnienie do kierowania, nadzorowania i kontrolowania technicznego w specjalności elektromontera. Na budowie prowadzony jest dziennik budowy z aktualnymi wpisami, które potwierdzają prawidłowość wykonywanych robót budowlanych oraz ich zgodność z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Załączona ugoda inwestora z M.O. i M.O. nie jest zatwierdzona przez organ administracji państwowej, dlatego nie wywołuje żadnych skutków prawnych i nie wchodzi do obrotu prawnego (zgodnie z art. 118 § 1 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego). W związku z powyższym brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 50 prawa budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli M.O. i M.O. , domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia i wstrzymania prowadzenia robót budowlanych lub uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. W uzasadnieniu podano, że w projekcie budowlanym dotyczącym przedmiotowej inwestycji zawarte zostały uzgodnienia, jakich inwestor winien dokonać przed rozpoczęciem robót budowlanych. W szczególności przewidziano dokonanie rozgraniczenia działek nr 4 , 5 z działkami 1 , 2 , 3 Inwestor nie dokonał wspomnianego rozgraniczenia, a mimo to przystąpił do robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 22.12.2003 r. skierowanym do inwestora, stwierdził, iż niedotrzymanie uzgodnień zawartych w projekcie budowlanym (w szczególności brak rozgraniczenia) nie upoważnia go do prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie autorów zażalenia zmiana stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powyższym zakresie jest niezrozumiała. Zdziwienie budzi zwłaszcza argument, iż prace nie będą wykonywane na nieruchomości skarżących, gdyż właśnie procedura rozgraniczenia miała dać wszystkim stronom sporu pewność, że nie zostanie naruszona nieruchomość skarżących, co było warunkiem wyrażenia przez nich zgody na przedmiotową inwestycję. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 r. Dz. U. Nr 207, póz. 2016 z póz. zm.) i art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz.888 ). W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że w wyniku zawarcia umowy z [...] Zakładem Elektroenergetycznym właściciele działek nr 4 i 5 zgodzili się na prowadzenie robót i na otrzymanie odszkodowania za ewentualne straty. Umowa ta ma charakter umowy cywilnoprawnej i jej treść, jak również skutki, jakie ona wywołuje nie podlegają rozpatrywaniu przez organy nadzoru budowlanego, a leżą w kompetencji właściwego sądu powszechnego. Wstrzymanie robót budowlanych, o które wnioskowali M.O. i M.O. może nastąpić zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jeśli roboty te są wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 7 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż inwestor realizuje inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].08.2002 r. bez istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w w/w pozwoleniu na budowę. Budowa jest prowadzona zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i zgłoszeniem robót. W trakcie jej trwania spełnione zostały wszelkie wymagane przepisami wymogi formalne. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ odwoławczy podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie są powołane do oceny projektu budowlanego będącego podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zawartych w nim uzgodnień. Oceny tej dokonują przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organy samorządu terytorialnego, w tym przypadku Starosta C. . Jeśli M. i M.O. nie zgadzali się z zapisami decyzji o pozwoleniu na budowę mogli wnieść od niej odwołanie. Ponieważ tego nie uczynili jest ona ostateczna. W piśmie, o którym wspomina strona skarżąca, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niewłaściwie oceniał zaistniałą sytuację, lecz zaskarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo. Słusznie w jego uzasadnieniu podano, że załączona ugoda inwestora nie jest zatwierdzona przez organ administracji państwowej, dlatego nie wywołuje żadnych skutków prawnych i nie wchodzi do obrotu prawnego (zgodnie z art.118 Kodeksu postępowania administracyjnego). Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M.O. i M.O. . Przedstawili przebieg postępowania administracyjnego, podnosząc argumenty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu l instancji. Dodali, iż pismem z dnia 22 grudnia 2003 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. jednoznacznie przyznał, iż warunek dokonania rozgraniczenia był zawarty w projekcie budowlanym. Wskazali, iż skoro projekt budowlany nie został przez Powiatowego Inspektora przesłany do Inspektoratu oraz nie znajduje się również w posiadaniu Powiatowego Inspektoratu to oczywistym jest, że zarówno Powiatowy jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w czasie wydawania decyzji nie zapoznali się z projektem budowlanym, a więc nie mogli należycie rozstrzygnąć zasadniczej dla sprawy kwestii tj. faktu czy zapis o konieczności dokonania przez inwestora rozgraniczenia jest zawarty w projekcie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 36, Póz. 196) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawuję tę kontrolę w granicach sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, póz. 1270, dalej jako: "p.p.s.a."). W zakresie tak ukształtowanej kognicji skarga okazała się skuteczna, albowiem doprowadziła do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Nie oznacza to jednak zasadności wywiedzionych w niej zarzutów. W myśl art. 145 § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zaskarżone postanowienie a także poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji dotknięte są jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156. Zostały one bowiem wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 167, Poz. 1131). Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzemieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, tj. w dniu [...] sierpnia 2004 r. (tekst jednolity z 2003 r., Nr 207, Poz. 2016 z późn. zm.) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z ust. 5 art. 50 Prawa budowlanego na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie. Zgodnie z art. 51 ustawy - Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę -nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie' dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Prowadzone w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne dotyczyło kontroli legalności procesu budowlanego polegającego na budowie stacji transformatorowej typu [...] wraz z powiązaniem po stronie śn i nn w miejscowości L. przy ulicy [...] którego inwestorem był [...] Zakład Elektroenergetyczny S.A. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] maja 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. badał zgodność prowadzonych robót z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2002 r. wydaną przez Starostę C. , znak [...] . Dokonywał ustaleń co do dochowania przez inwestora wymogów wynikających z decyzji oraz z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Ustalono między innymi, że zgłoszono rozpoczęcie robót budowlanych a nadto, że przedłożono wszystkie wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o przyjęciu obowiązków kierownika budowy i inspektora nadzoru. Sprawdzono, czy trasa planowanego kabla przebiega zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzono, że przewód jest prowadzony przez działki nie stanowiące własności M. i M.O. . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozważał zasadność zarzutów dotyczących przystąpienia przez inwestora do prac bez uprzedniego przeprowadzenia uzgodnionego wcześniej postępowania działowego. Wskazane wyżej elementy, dowodzą, że przedmiotem prowadzonego w rozpoznawanej sprawie postępowania była weryfikacja istnienia przesłanek, o których mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. To w oparciu o te przepisy organ rozważał podjęcie ingerencji nadzorczej w proces budowlany. Analiza przytoczonych wyżej uregulowań ustawy - Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że przepisy te nie przewidują odrębnej sprawy administracyjnej, której przedmiotem byłaby kwestia wstrzymania robót budowlanych. Przedmiot i granice sprawy administracyjnej muszą wynikać z przepisów prawa materialnego. W cytowanych wyżej przepisach rozdziału 5 ustawy Prawo budowlane brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej, której przedmiotem byłoby wstrzymanie robót budowlanych. Jak wynika z art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego organ prowadzi postępowanie w sprawie nielegalnie prowadzonych robót budowlanych. To konkretyzacja związanych z tą kwestią praw i obowiązków stron tego postępowania, w szczególności zaś możliwość nałożenia na strony obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 lub wyciągnięcia konsekwencji wskazanych w art. 51 ust. 3 pkt 2 lub art. 51 ust. 4 stanowi istotę sprawy administracyjnej. Jak to już wyżej wykazano taki właśnie przedmiot miało postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie. Brak było podstaw do rozstrzygnięcia tej sprawy postanowieniem o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zapada w postępowaniu incydentalnym w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem jest kontrola legalności prowadzonej budowy i weryfikacja konieczności ingerencji nadzorczej. To na potrzeby wydania rozstrzygnięcia w tym postępowaniu wydawane jest wskazane wyżej postanowienie. Postanowieniem tym organ rozstrzyga wpadkową względem sprawy głównej kwestię konieczności wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Zagadnienie to jest jedynie jednym z elementów sprawy, która ma zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Celem tej instytucji jest umożliwienie organowi zastosowanie właściwych i najlepiej dostosowanych do okoliczności konkretnego przypadku środków prawnych, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Pełni tym samym charakter służebny i pomocniczy w stosunku do postępowania głównego. Dodać należy, że zgodnie z powołanym już art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w okolicznościach wskazanych w tym przepisie organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Już literalna wykładnia omawianego przepisu wskazuje, że przewiduje on kompetencję właściwego organu jedynie do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego. Ustawa posługuje się sformułowaniem: "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych" nie zaś "postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych". Nieuprawniona byłaby taka interpretacja cytowanego przepisu, która w drodze wykładni a contrario zmierzałaby do wywiedzenia z niego kompetencji organu także do wydania postanowienia o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Przyjęciu takiej interpretacji stoi na przeszkodzie nie tylko powołany już wyżej wzgląd na wykładnię literalną ale też wynikający z charakteru postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej (nie tylko tej, o której mowa w art. 50 ale też wskazanej w art. 48 ust. 1 oraz 49b ust. 1) fakt, że postępowanie to jest wszczynane i prowadzone z urzędu. Przepisy art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego nie zawierają uregulowań, z których mogłoby wynikać uprawnienie strony do wystąpienia wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym trybie. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej toczy się z urzędu, a tryb ten odpowiada istocie nadzoru właściwych organów nad procesem inwestycyjnym (art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz zakresowi kompetencji tych organów. Nie może zmieniać tego okoliczność, iż to "wniosek" osoby zainteresowane o podjęcie stosowanych czynności stanowi faktyczne źródło wiedzy właściwego organu o fakcie prowadzenia robót wskazanych w art. 50 ust. 1. Także i takie pismo, choćby zawierało żądanie podjęcia określonych czynności, powinno stanowić podstawę do przeprowadzenia z urzędu postępowania co do istoty sprawy. Stwierdzenie natomiast braku podstaw do ingerencji nadzorczej w proces budowlany prowadzić powinno do umorzenia postępowania. Rozstrzygniecie takie winno przybrać formę decyzji administracyjnej. Brak było zatem podstaw do wydawania w niniejszej sprawie postanowienia o "odmowie wstrzymania robót budowlanych". Takie postanowienie, jako pozbawione podstawy prawnej dotknięte jest kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Podobne uwagi odnieść należy do postanowienia organu odwoławczego. Zgodnie z art. 50 ust. 5 ustawy Prawo budowlane na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie. Wykładnia gramatyczna cytowanego przepisu dowodzi, że środek odwoławczy przysługuje jedynie od orzeczenia pozytywnego -wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. Ustawodawca nie przewidział zażalenia na postanowienie "w przedmiocie robót budowlanych" a jedynie zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Brak było zatem podstaw do orzekania przez organ odwoławczy w przedmiocie zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] maja 2004 r. Także i to postanowienie obarczone jest wadą wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec stwierdzenia, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu pierwszej instancji został wydane bez podstawy prawnej należało stwierdzić nieważność obu tych aktów administracyjnych na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach sąd orzekł na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na sumę kosztów w niniejszym postępowaniu złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2003 r., Nr 221, Poz. 2193).