II SA/Ol 286/11

Dnia 28 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi Spółki A na czynność Zarządu Dróg Wojewódzkich działającego z upoważnienia Zarządu Województwa z dnia 26 stycznia 2011 roku w przedmiocie zmiany organizacji ruchu - oddala skargę. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. działający z upoważnienia Zarządu Województwa W., powołując się na art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) i § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729 z 2003 r.), pismem z dnia 26.11.2011 r. zatwierdził projekt zmiany stałej organizacji ruchu oznakowania pionowego dotyczącego ograniczenia ruchu dla pojazdów ciężarowych o masie całkowitej powyżej 18 t polegającego na ustawieniu znaków B-5 (18) oraz tablic F-6 na odcinku "[...]", zaznaczając, że zmiany oznakowania mają charakter stały do czasu usunięcia zanieczyszczeń nawierzchni. Pismem z dnia 7 lutego 2011 r. "[...]" spółka z o.o. na podstawie art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wezwała Zarząd Dróg Wojewódzkich w O. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności umieszczenia na drodze wojewódzkiej nr "[...]", na odcinku "[...]" znaku drogowego B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 18 t" ewentualnie o wprowadzenie na tej drodze odstępstwa od zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 18 t dla pojazdów, którymi w ramach wykonywanej działalności posługuje się spółka. W uzasadnieniu spółka podała, że wprowadzona zmiana organizacji ruchu nie spełnia potrzeby efektywnego wykorzystania drogi oraz założeń polityki transportowej w stosunku do tej drogi. Narusza też potrzeby społeczności lokalnej. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. poinformował spółkę pismem z dnia 7 marca 2011 r., że brak jest podstaw faktyczno-prawnych do uwzględnienia wniosku Spółki. Dodał, że zarząd Dróg Wojewódzkich zobligowany jest do wprowadzania ograniczenia lub zamykania dróg dla ruchu gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia a przedmiotowe ograniczenie planowane było na przełomie 2010 r., gdyż widoczna była postępująca degradacja drogi "[...]" – szczególnie w m. Ł. Organ dodał też, że wobec licznych interwencji ze strony mieszkańców Ł. o uszkodzeniach budynków związanych ze wzrostem ruchu ciężarowego kierowanych do ZDW, zaistniała potrzeba objęcia ograniczeniem ciężaru pojazdów odcinka drogi nr "[...]". W skardze na powyższe zarządzenie Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności umieszczenia w dniu 26 stycznia 2011r. na drodze wojewódzkiej nr "[...]" na odcinku "[...]" znaków drogowych B-5 "zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej ponad 18 ton"; W uzasadnieniu wskazała na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym w szczególności: art. 1 w zw. z art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.,) polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, tj. wprowadzenie na drodze wojewódzkiej "[...]" znaków drogowych B-5 , w sytuacji braku podstaw do wprowadzenia tego zakazu, tym samym powodując nieuzasadnione ograniczenie w możliwości korzystania z drogi dla pewnej kategorii pojazdów, art. 10 ust. 12 pkt 1), 2) i 3) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tj. wprowadzenie na drodze wojewódzkiej nr "[...]" znaków drogowych B-S "zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej ponad 18 ton", w sytuacji braku podstaw do wprowadzenia tego zakazu, w szczególności braku zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruch drogowego, a tym samym spowodowanie nieuzasadnionego ograniczenia w możliwości korzystania z drogi dla pewnej kategorii pojazdów, przy uwzględnieniu potrzeb efektywnego wykorzystania dróg publicznych, potrzeb społeczności lokalnych oraz założeń polityki transportowej; art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.) poprzez niedokonanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa, w szczególności nieprzeprowadzenie stosownych analiz i ekspertyz uzasadniających wprowadzenie kwestionowanej organizacji ruchu, co nie pozwala ocenić, czy wprowadzona zmiana organizacji ruchu pozwoli na realne osiągnięcie zamierzonego przez organ celu. W uzasadnieniu podkreśliła, że skarga niniejsza jest dopuszczalna, gdyż znak drogowy jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oceniając dopuszczalność przedmiotowej skargi skarżąca oparła się na rozważaniach zawartych w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. (OPS 4/03, ONSA 2004/1/8) i podała za tym sądem, że "z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania administracji znak drogowy jest aktem mającym charakter generalno-konkretny. Jest to przykład tej kategorii działań administracji publicznej którą nazwano w literaturze "aktami tworzącymi sytuacje prawne dla obywateli". Różnią się one od pozostałych aktów generalnych (zwłaszcza normatywnych) swoim konkretnym charakterem, a od decyzji administracyjnych swoim charakterem generalnym. W dalszej części Skarżąca – "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością podała, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na eksploatacji złóż piasku i żwiru w miejscowości B. (gmina M.). Drogą wojewódzką "[...]" poruszały się należące do przedsiębiorstwa ciężkie pojazdy wraz z ładunkiem w postaci wydobywanego z kopalni piasku lub żwiru. W związku z tym oczywistym jest, że wprowadzony zaskarżoną czynnością zakaz wjazdu na tę drogę pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 18 ton, realnie wpływa na zakres prowadzonej działalności gospodarczej, znacznie ograniczając jej rozwój i uniemożliwiając prowadzenie racjonalnej ekonomicznie gospodarki pozyskiwania piasku i jego transportu. Dodała, że wprowadzone ograniczenia są zaprzeczeniem zasady efektywnego korzystania dróg publicznych, a także sprzeczne są z założeniami polityki transportowej. Spowoduje też wydłużenie drogi dojazdu do miejsca dostaw surowca nawet o 112 km i tym samym powstanie dodatkowych, wysokich kosztów, co może prowadzić nawet do zakończenia działalności. To z kolei będzie miało niekorzystny wpływ na sytuację w regionie, w szczególności jeśli weźmie się pod uwagę fakt, iż w firmach prowadzonych przez wymienione podmioty znajduje zatrudnienie wiele mieszkańców regionu, którzy pracę tę mogą - na skutek wprowadzonej zmiany organizacji ruchu - utracić. Zdaniem skarżącej wprowadzone zaskarżonym zarządzeniem zmiany naruszają też potrzeby społeczności lokalnej i innych firm działających na tym obszarze. Odnosząc się do argumentu o stanie drogi wojewódzkiej nr "[...]" skarżąca podkreśliła, iż dostrzega konieczność utrzymania dróg w należytym stanie technicznym, jednakże jej zdaniem, obowiązek ten powinien być realizowany w sposób możliwie najmniej uciążliwy dla użytkowników drogi, a z pewnością już nie w sposób uniemożliwiający (również z ekonomicznego punktu widzenia) poruszanie się po drogach. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. wniósł o jej oddalenia, podtrzymują swoje dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami zaskarżonych aktów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś § 2 tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta obejmuje badanie, czy organ administracji wydając skarżony akt lub podejmując skarżoną czynność nie naruszył prawa (art. 3 § 1 w związku z art. 147 § 1 ustawy ppsa). W przedmiotowej sprawie, w toku kontroli legalności zaskarżonej czynności stwierdzono, że Spółka nie wykazała się istnieniem interesu prawnego, którego naruszenie uprawniałoby ją do skutecznego zaskarżenia czynności Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. z dnia 26.11.2011 r. zatwierdzającego projekt zmiany stałej organizacji ruchu oznakowania pionowego dotyczącego ograniczenia ruchu dla pojazdów ciężarowych o masie całkowitej powyżej 18 t polegającego na ustawieniu znaków B-5 (18) oraz tablic F-6 na odcinku "[...]". Zatwierdzony projekt zmian stanowił czynność, o której mowa w art. 90 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U.Nr 1590,.poz 142 z 2001 r. ze zmianami). Skargę na tą czynność organu województwa może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nią naruszone po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia. Pismem z dnia 7 lutego 2011 r. "[...]" spółka z o.o. na podstawie art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wezwała Zarząd Dróg Wojewódzkich w O. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności umieszczenia na drodze wojewódzkiej nr "[...]", na odcinku "[...]" znaku drogowego B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 18 t" ewentualnie o wprowadzenie na tej drodze odstępstwa od zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 18 t dla pojazdów, którymi w ramach wykonywanej działalności posługuje się spółka. Do rozważenia pozostaje więc, czy interes prawny Spółki został naruszony poprzez umieszczenie zakazów na drodze nr "[...]". Interes prawny oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny może wypływać z przepisów ustrojowych, prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, jednakże nie każdy przepis może dawać danej jednostce ochronę jej interesów prawnych. Dopiero zindywidualizowana analiza przepisów mających zastosowanie w konkretnym postępowaniu administracyjnym decyduje o uznaniu podmiotu za stronę w tej sprawie. NSA w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. (I OSK 5/11, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenie.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że ustawodawca w przepisach uzależnił możliwość skutecznego wniesienia skargi na uchwałę lub czynność organu powiatu (województwa) od wykazania interesu prawnego wynikającego ze zmiany prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę oraz faktu jego naruszenia. Jest to zatem węższa legitymacja skargowa w stosunki do art. 50 § 1 ustawy ppsa. Tak więc, skuteczność wniesionej przez skarżącą Spółkę skargi uzależniona jest od wykazania naruszenia przez nią indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wprowadzona przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. zatwierdzona organizacja ruchu nie ogranicza działalności gospodarczej Spółki na jej nieruchomości. Nie ogranicza wydobycia i sprzedaży kruszywa, nie zakazuje pojazdom Spółki przejazdu drogą wojewódzką nr "[...]", a jedynie pojazdom o tonażu ponad 18 ton, przy czym ograniczenie to dotyczy każdego użytkownika drogi. Wbrew stanowisku skarżącej, że skarżona czynność spowodowała nieuzasadnionego ograniczenia w możliwości korzystania z drogi dla pewnej kategorii pojazdów należy przyjąć, że czynność ta w żaden sposób nie ogranicza prawa własności nieruchomości, ani innych praw związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (pozyskiwaniem kruszywa naturalnego). Nie pozbawia też skarżącej możliwości korzystania z rzeczy i pobierania z niej pożytków w rozumieniu art. 140 k.c., gdyż Spółka może korzystać ze wskazanej drogi na zasadzie powszechności i ogólnodostępności na równych zasadach z innymi użytkownikami, z jednym ograniczeniem dotyczącym tonażu pojazdów, przy wykorzystaniu których pożytek ten jest wywożony. Spółka nie wskazała innego przepisu, który naruszałby jej interes prawny. Nie można za podstawę takiego naruszenia uznać podniesionych w uzasadnieniu skargi argumentów, że wprowadzony zaskarżoną czynnością zakaz wjazdu na drogę nr "[...]" pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 18 ton, realnie wpływa na zakres prowadzonej działalności gospodarczej, znacznie ograniczając jej rozwój i uniemożliwiając prowadzenie racjonalnej ekonomicznie gospodarki pozyskiwania piasku i jego transportu, gdyż ewentualne uciążliwości są jedynie naruszeniem interesu faktycznego skarżącej. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku podstaw do wprowadzenia tego zakazu, w szczególności braku zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruch drogowego, naruszenia potrzeb społeczności lokalnych oraz założeń polityki transportowej należy wyjaśnić, iż kontrola legalności takich zarzutów jest możliwa dopiero po wykazaniu przez zainteresowaną stronę interesu prawnego wynikającego ze zmiany prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę oraz faktu jego naruszenia stosownie do art. 87 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy samorządzie województwa. Skoro Spółka nie wskazała takiego przepisu prawa, który kształtowałby jej sytuację prawną, nie jest możliwe rozpoznawanie jej zarzutów dotyczących niezgodności z prawem skarżonego aktu w zakresie procedury jego wprowadzenia. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.