II GSK 196/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 685/11 w sprawie ze skargi R.F. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 685/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. F. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I W dniu [...] czerwca 2004 r. R. F. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) złożyła do Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wniosek o przyznanie płatności ONW na 2004 rok do upraw na pow. 2,27 ha. Decyzją z 23 grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. przyznał wnioskodawczyni wnioskowaną płatność w kwocie 406,33 zł. W dniu [...] maja 2005 r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o płatności ONW na rok 2005, deklarując powierzchnię jak uprzednio 2,27 ha. Decyzją z [...] stycznia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącej płatność ONW do wnioskowanej powierzchni w wysokości 406,33 zł. W kolejnym wniosku o płatności ONW na rok 2006 złożonym przez skarżącą w dniu [...] maja 2006 r. wnioskodawczyni zadeklarowała uprawy również o areale 2,27 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] października 2006 r. przyznał wnioskodawczyni płatność na rok 2006 w kwocie 406,33 zł. W kolejnych latach wnioskodawczyni nie składała wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności z tytułu ONW. W związku z powyższym w dniu [...] lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w sprawie niedotrzymania zobowiązania ONW, a zawiadomieniem z dnia [...] października 2010 r. Prezes ARiMR wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącą płatności. Decyzją z [...] listopada 2010 r. Prezes ARiMR ustalił wnioskodawczyni kwotę nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2004, 2005 i 2006 w łącznej wysokości 12.18,99 zł. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73 poz. 657 ze zm.), dalej: rozporządzenie ONW, zgodnie z którym, płatność ONW udziela się producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, ze zm.). Dodatki wyrównawcze są przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego. Prezes ARiMR stwierdził, że skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej na gruncie rolnym objętym zobowiązaniem ONW, wobec czego należało zastosować § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ONW, zgodnie z którym, jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych położonych na obszarach ONW lub na części działek rolnych położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem ONW, a łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza wynosi mniej niż hektar, to zwraca: całość płatności ONW, za cały okres pobierania. Organ nie dopatrzył się w sprawie również okoliczności wynikających z art. 47 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE L z dnia 23 grudnia 2006 r.), uzasadniających odstąpienie od zwrotu pobranych płatności na skutek zdarzeń nadzwyczajnych stanowiących kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że działka objęta zgłoszeniem ONW o pow. 2,27 ha była przez nią uprawiała na podstawie umowy darowizny ½ części gospodarstwa rolnego o pow. 13,83 ha z dnia 14 grudnia 1989 r. oraz postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po S. S. z 6 czerwca 1997 r. Na skutek prowadzonego przed Sądem Okręgowym w P. postępowania o zniesienia współwłasności, Sąd ten postanowieniem z dnia [...]października 2006 r. dokonał zniesienia współwłasności w ten sposób, że gospodarstwo rolne o pow.13,83 ha obejmujące m.in przedmiotową działkę nr [...] o pow. 2,27 ha przyznał T. S., który w 2007 r. siłą pozbawił skarżącą posiadania tej nieruchomości. W ocenie skarżącej zdarzenia losowe, które doprowadziły do utraty prawa własności spowodowały niedotrzymanie przez nią podjętego zobowiązania ONW. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję własną z [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na przepis § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia ONW, który podaje szczegółowy katalog okoliczności wyłączających podstawy do żądania zwrotu płatności ONW w przypadku zaniechania prowadzenia działalności rolniczej. Powołał także treść art. 39 ust. 2 Rozporządzenia nr 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/199 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30 kwietnia 2004 r.), w myśl którego producent rolny jest zobowiązany powiadomić Kierownika Biura Powiatowego w terminie 10 dni roboczych o zaistnieniu chociażby jednej z wymienionych okoliczności na skutek, której nastąpiło zaniechanie działalności rolniczej wraz z dokumentacją potwierdzającą ten fakt. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie udokumentowała w przepisanym terminie okoliczności nadzwyczajnych uniemożliwiających jej kontynuowanie zobowiązania. Natomiast o utracie prawa własności do przedmiotowej działki wnioskodawczyni poinformowała organ dopiero w odpowiedzi na zawiadomienie z [...] października 2010 r., mimo iż działalności rolniczej na w/w działce zaprzestała w 2007 r. Dalej Prezes wskazał, że w odniesieniu do faktu utraty prawa własności zadeklarowanej do płatności działki, okoliczności tej nie można traktować jako samoistnej przesłanki do odstąpienia od nienależnie pobranej płatności. Ponadto Prezes ARiMR przywołał regulacje związane z wystąpieniem siły wyższej, tj. art. 47 Rozporządzenia Komisji (WE ) 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz § 9 pkt 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW, objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 ( Dz. U. 2009 nr 40 poz. 329 ). Dalej organ odwoławczy wskazał, że w sprawie niniejszej w jego ocenie nie zaistniały inne przesłanki do wyłączenia dochodzenia zwrotu płatności jako pobranej nienależnie. Prezes ARiMR podkreślił, iż w myśl art. 73 ust 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W tym zakresie organ podniósł, że powyższy przepis nie ma zastosowania w sprawie. Zdaniem organu, skoro wnioskodawczyni wiedziała, że jest zobowiązana do prowadzenia działalności rolniczej na niezmienionej powierzchni przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności ONW oraz nie zgłaszała Kierownikowi Biura informacji o okolicznościach uniemożliwiających kontynuowanie zobowiązania, brak jest podstaw do uznania, że działała dobrej wierze. Według organu w sprawie nie upłynął również dziesięcioletni termin przedawnienia, skoro pierwsze powiadomienie o nieuzasadnionym charakterze płatności dokonanej 28 stycznia 2005 r. doręczone zostało wnioskodawczyni 27 października 2010 r. Zdaniem Prezesa ARiMR nie zaistniały także przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2004 - 2006. W konkluzji organ stwierdził, że kwota płatności ONW za lata 2004, 2005, 2006, przekazana na rachunek skarżącej jest płatnością nienależnie pobraną w rozumieniu art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności określone w art. 73 ust 4 i 5 tego aktu. Z tego względu organ uznał za zasadne, działając w oparciu o art. 29 ust 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98 poz. 634 ze zm.) ustalić kwotę nienależnie pobranych środków publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W toku postępowania sądowoadministracyjnego na rozprawie przed WSA w dniu 13 października 2011 r. skarżąca oświadczyła, że do wydania przedmiotowej nieruchomości nie doszło dobrowolnie, bowiem w 2007 roku została pozbawiona posiadania jej siłą, a postępowanie w sprawie naruszenia posiadania przedmiotowego gruntu zakończyło się dopiero w 2011 roku na jej korzyść. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję. Według Sądu I instancji z akt sprawy nie wynika, by w sytuacji przyjęcia braku podstaw do zwolnienia skarżącej od obowiązku zwrotu w całości przyznanych płatności organ należycie rozważył i zbadał przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu płatności na skutek upływu czasu od ich przyznania do dnia powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze. W tym kontekście WSA wskazał, że kwestię tę uregulowano w art. 49 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którymi, obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres ten ogranicza się do czterech lat. Wobec tego, że przekazanie płatności za 2004 r. nastąpiło w dniu [...] stycznia 2005 r., zaś zawiadomienie z dnia [...] października 2010 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zostało doręczone skarżącej w dniu 27 października 2010 r., tj. w odstępie ponad 5 i pół letnim, organ zdaniem WSA miał obowiązek dokonać analizy, czy omówiona regulacja znajduje zastosowanie w sprawie. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ brak podstaw do przyjęcia dobrej wiary uzasadnił jedynie brakiem zgłoszenia przez skarżącą Kierownikowi Biura informacji związanych z wystąpieniem okoliczności uniemożliwiających kontynuację podjętych zobowiązań. Takie uzasadnienie w ocenie Sądu I instancji nie może być uznane za spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., w kontekście przedstawionych przez skarżącą okoliczności związanych z posiadaniem przedmiotowej nieruchomości i zgłoszeniem jej do płatności ONW, jak również wobec przyjęcia, że sam fakt zgłoszenia okoliczności uniemożliwiających kontynuowanie zobowiązania uzasadniałby rozważania organu co do istnienia bądź nie podstaw do zwolnienia skarżącej od obowiązku zwrotu w całości przyznanych płatności. Natomiast zważywszy na to, iż skarżąca w toku postępowania wyjaśniała kwestie związaną z użytkowaniem zgłoszonej do płatności działki, przy ocenie braku dobrej wiary winny być one również przedmiotem rozważań organu. Wnioskodawczyni bowiem wykazywała, że przedmiotową nieruchomość o pow. 2,27 ha na podstawie aktu darowizny udziału w gospodarstwie rolnym o pow. ponad 13 ha od S. S. nieprzerwanie użytkowała od 1989 r., natomiast na mocy późniejszych orzeczeń Sądu najpierw z 1993 r., a następnie 2006 r. w wyniku zniesienia współwłasności, działka ta została jej przyznana na własność, a dopiero rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w P. z 24 października 2006 r. zmieniło ten stan rzeczy poprzez przyznanie własności gospodarstwa w całości T. S. Tym samym brak jest podstaw do zarzutu, że skarżąca zgłaszając grunt rolny do programu ONW mogła przewidzieć, iż nie będzie w stanie dochować podjętego zobowiązania, zwłaszcza w sytuacji, gdy w 2007 r. wnioskodawczyni nie dokonała dobrowolnego zwrotu nieruchomości, a pozbawiona została siłą jej posiadania wskutek czego, zainicjowane przez nią postępowanie sądowe o naruszenie posiadania zakończyło się w 2011 r. na jej korzyść. II Prezes ARiMR wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. "art. 106 ust. 3" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 49 ust. 5 Rozporządzenia Komisji Nr 2419/2001, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w świetle zebranego materiału dowodowego organ nie był w stanie zbadać i należycie ocenić, czy skarżąca działała w dobrej czy w złej wierze. 2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80, 11 k.p.a. w związku z art. 49 ust. 5 Rozporządzenie Komisji nr 2419/2001 oraz w związku z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność wyjaśnienia czy w przedmiotowej sprawie skarżąca działała w złej czy w dobrej wierze, co ma w pływ na okres terminu przedawnienia. Zdaniem organu w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy mógł on orzec, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że skarżąca działała w dobrej wierze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego można było ocenić czy skarżąca działała w dobrej wierze czy w złej wierze. Zdaniem kasatora skarżąca działała, w złej wierze, bowiem znając przepisy dotyczące przyznawania płatności ONW, zadeklarowała grunty wyłączone z płatności. Ponadto nie zgłaszała Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR żadnych informacji związanych z wystąpieniem okoliczności uniemożliwiających kontynuację podjętych zobowiązań. Natomiast ocenę istnienia dobrej wiary powinno się dokonywać na podstawie okoliczności zaistniałych do dnia wszczęcia postępowania w sprawie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne zawarte w skardze kasacyjnej przyczyny zaskarżenia determinują całkowicie zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone. Treść podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie wskazuje, że w istocie rzeczy skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., aczkolwiek bez właściwego ich rozróżnienia. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. winno sprowadzać się do zarzutu i argumentacji obejmującej adekwatne przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisy postępowania administracyjnego. Przy czym niepełne wskazanie tego rodzaju przepisów postępowania nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Podkreślenia wymaga, że wady skargi kasacyjnej dotyczące sytuowania naruszonych przepisów same przez się nie stanowią podstawy uznania zarzutów za niezasadne (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2007 r., II GSK 938/06). Przedstawienie powyższych uwag ogólnych co do sposobu konstruowania skargi kasacyjnej było niezbędne z uwagi na występujące w tej kwestii mankamenty w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. W związku z powyższym należy zauważyć, że wskazany w podstawie kasacyjnej jako naruszony przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. (błędnie określony jako art. 106 ust. 3) jest przepisem prawa procesowego, a nie prawa materialnego. W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten reguluje więc zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. W podstawie kasacyjnej wskazano jedynie na niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu bliżej nie wyjaśniając, na czym naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji polegało. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie jest w tym zakresie precyzyjna i jedynie wskazywałaby, iż wnoszący skargę kasacyjną upatruje naruszenie tego przepisu poprzez odwoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wyjaśnień skarżącej złożonych na rozprawie. W tak sformułowanym zakresie zarzut ten nie jest zasadny. Z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, co oznacza, iż sąd ten nie jest uprawniony do przeprowadzania dowodu z innych środków dowodowych. Z protokołu z rozprawy przed Sądem I instancji z dnia 13 października 2011 r. nie wynika, aby Sąd ten dopuścił dowód w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Trudno więc mówić o naruszeniu tego przepisu przez Sąd. To, że Sąd I instancji w swej argumentacji odwołuje się do wyjaśnień skarżącej nie należy oceniać w kontekście naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz mieć na względzie, że w ten sposób Sąd wskazał na stanowisko prezentowane przez skarżącą. Zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny. Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 11 k.p.a. w zw. z art. 49 rozporządzenia Nr 2419/2001 oraz w zw. z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Nr 796/2004 poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność wyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie R. F. działała w złej czy w dobrej wierze. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, iż z akt sprawy nie wynika, by w sytuacji przyjęcia braku podstaw do zwolnienia skarżącej od obowiązku zwrotu w całości przyznanych płatności organ należycie rozważył i zbadał przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu płatności na skutek upływu czasu od ich przyznania do dnia powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze. Analiza zarówno art. 49 ust. 5 rozporządzenia Nr 2419/2001, jak i art. 73 ust. 5 rozporządzenia Nr 296/2004 (błędnie wskazanego w skardze kasacyjnej jako art. 73 ust. 4) prowadzi do wniosku, że beneficjent co do zasady jest zobowiązany do zwrotu nienależnych płatności (ust. 1). Obowiązek ten został jednak ograniczony w czasie. Zgodnie z ust. 5 powołanych przepisów obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Z przepisów tych wynika, że jako zasadę przyjmuje się dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności, z wyjątkami w sytuacji, gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Taka treść przepisu oznacza, że okoliczności dobrej wiary ustalające ten okres na cztery lata podnoszone przez skarżącą powinny być przez organ rozważone. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że wobec tego, iż w rozpoznawanej sprawie przekazanie płatności za 2004 r. nastąpiło w dniu [...] stycznia 2005 r., zaś zawiadomienie z dnia [...] października 2010 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zostało doręczone skarżącej w dniu [...] października 2010 r., tj. w odstępie ponad 5 i pół letnim, organ miał obowiązek dokonać analizy, czy postępowaniu skarżącej można przypisać działanie w dobrej, czy w złej wierze. Należy uznać za niewystarczające uzasadnianie przez organ braku podstaw do przyjęcia dobrej wiary jedynie brakiem zgłoszenia przez skarżącą Kierownikowi Biura informacji związanych z wystąpieniem okoliczności uniemożliwiających kontynuację podjętych zobowiązań. Zważywszy bowiem na to, iż skarżąca w toku postępowania wyjaśniała kwestie związaną z użytkowaniem zgłoszonej do płatności działki, przy ocenie braku dobrej wiary winny być one również przedmiotem rozważań organu. Skarżąca bowiem wykazywała, że przedmiotową nieruchomość o pow. 2,27 ha na podstawie aktu darowizny udziału w gospodarstwie rolnym o pow. ponad 13 ha od S. S. nieprzerwanie użytkowała od 1989 r., natomiast na mocy późniejszych orzeczeń Sądu najpierw z 1993 r., a następnie 2006 r. w wyniku zniesienia współwłasności działka ta została jej przyznana na własność, a dopiero rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w P. z 24 października 2006 r. zmieniło ten stan rzeczy poprzez przyznanie własności gospodarstwa w całości T. S. Tym samym, brak jest podstaw do zarzutu, iż skarżąca zgłaszając grunt rolny do programu ONW mogła przewidzieć, iż nie będzie w stanie dochować podjętego zobowiązania, zwłaszcza w sytuacji, gdy w 2007 r. beneficjentka nie dokonała dobrowolnego zwrotu nieruchomości, a pozbawiona została siłą jej posiadania, wskutek czego zainicjowane przez nią postępowanie sądowe o naruszenie posiadania zakończyło się w 2011 r. na jej korzyść. Wymaga podkreślenia, iż to, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Kwestia zaś właściwego określenia działania beneficjenta w dobrej lub w złej wierze wymaga wskazania, że obowiązujące przepisy prawa w tej mierze nie zawierają żadnych definicji. Pojęcia te wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie. Ich istotą jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu domniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności". Zła wiara nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałaby gdyby się zachowała należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępowała rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego. Ocena okoliczności konkretnej sytuacji (np. co do uznania błędu za usprawiedliwiony) i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana bardzo surowym i ostrym kryteriom. Oczywiście szczególny przepis prawa może wprowadzić w sposób wyraźny lub dorozumiany pewne modyfikacje w rozumieniu pojęcia dobrej wiary. Analizowane przepisy tego rodzaju unormowań nie zawierają. Zatem obowiązujące w tym względzie powinny być ogólnie przyjęte pojęcia co do rozumienia dobrej i złej wiary z uwagi na zasadę jednolitości systemu prawa (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r, sygn. akt II GSK 1209/11). Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w postępowaniu przed organami doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 11 k.p.a. Sumując bowiem obowiązki ciążące na organie prowadzącym postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej (w tym na skutek wniesionego środka zaskarżenia) wskazać należy, iż prawidłowe jej rozstrzygnięcie wymaga poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). Autor skargi kasacyjnej podniósł również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. zarzutu naruszenia art. 49 ust. 5 rozporządzenia Nr 2419/2001 polegający na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że w świetle zebranego materiału dowodowego organ nie był w stanie zbadać i należycie ocenić, czy skarżąca działała w dobrej czy w złej wierze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 5 rozporządzenia Nr 2419/2001 przez Sąd I instancji zmierza w istocie do kwestionowania przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, a nie prawidłowości stosowania wymienionego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 49 ust. 5 rozporządzenia Nr 2419/2001, ponieważ Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził uchybienia organu dotyczące ustalenia stanu faktycznego. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli na dokonanie przez Sąd I instancji oceny zastosowania przez organ przepisu prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 5 rozporządzenia Nr 2419/2001. Zatem zarzut ten należało uznać za przedwczesny. Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.