I OSK 2234/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 58/11 w sprawie ze skarg Zgromadzenia Świętego [...] z siedzibą Kurii Generalnej w M. oraz Województwa Kujawsko-Pomorskiego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 58/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w pkt 4, to jest w zakresie, w jakim organ odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] sierpnia 1949 r. nr [...] w punkcie pierwszym, w którym uchylono z urzędu orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] maja 1945 r. i z czerwca 1945 r. nr [...] i oddalił skargę Województwa Kujawsko – Pomorskiego. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: na skutek wniosku Towarzystwa "[...]" pod wezwaniem [...] orzeczeniem z dnia [...] maja 1945 r. i czerwca 1945 r., Nr [...], Minister Rolnictwa i Reform Rolnych wyłączył majątki N. i Z. w powiecie lipnowskim, stanowiące własność wskazanego Towarzystwa spod przejęcia na cele reformy rolnej, uznając że należą one do Kościoła Katolickiego. Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1949 r., Nr [...], Minister Rolnictwa i Reform Rolnych na podstawie art. 2 ust.1 pkt e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz.13): 1) uchylił orzeczenie z maja i czerwca 1945 r., 2) orzekł o przejściu majątku na własność Państwa na cele reformy rolnej zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r., wskazując, że majątek ten stanowił własność świeckiego stowarzyszenia, nie zaś Kościoła Katolickiego. Organ wskazał, że przedmiotowe nieruchomości są własnością nie zgromadzenia zakonnego "Towarzystwo [...]", lecz stowarzyszenia pod nazwą "Towarzystwo [...]" pod wezwaniem [...], działającego na podstawie statutu zatwierdzonego przez L. Urząd Wojewódzki w dniu [...] kwietnia 1932 r., nr [...]. W dniu 30 kwietnia 2001 r. Zgromadzenie [...] reprezentowane przez Kurię Generalną w M. wniosło o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1949 r., podnosząc, że w orzeczeniu tym wadliwie przyjęto, że mienie Towarzystwa "[...]" nie stanowiło mienia Kościoła. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1949 r., uznając że nie ma podstaw do stwierdzenia, że przejęcie nieruchomości wskazanych w orzeczeniu z 1949 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Kuria Generalna Zgromadzenia [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Decyzją z dnia 28 stycznia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi: 1) uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] lipca 2003 r., 2) stwierdził nieważność orzeczenia z 1949 r. Na wniosek Województwa Kujawsko – Pomorskiego, postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. przyjmując za podstawę przesłankę wskazaną w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że jego decyzja z dnia 28 stycznia 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie odmawiając jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Województwo Kujawsko – Pomorskie złożyło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r. podnosząc, że nieruchomości objęte orzeczeniem z 1949r. nie stanowiły mienia Kościoła Katolickiego, w związku z czym podlegały przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wskazano ponadto, że w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, co w myśl art.156 § 2 k.p.a. uniemożliwia stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1949r. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi: 1) uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2) uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 3) uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...]; 4) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] sierpnia 1949 r. nr [...] w punkcie pierwszym, w którym uchylono z urzędu orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] maja 1945 r. i z czerwca 1945 r. nr [...], 5) stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1949 r. nr [...] w punkcie drugim, w którym stwierdzono, że nieruchomości ziemskie N., Z. N. i K. oraz dobra pod nazwą [...] z tartakiem i gruntami leżącymi w Z. podpadają pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgromadzenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. w części objętej pkt 4 tego aktu (odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1949 r. w punkcie pierwszym). Wskazano, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1949 r. wadliwie przyjęto, że Towarzystwo "[...]" pod wezwaniem [...] nie wchodziło w skład struktury organizacyjnej Kościoła, a było wyłącznie świecką osobą prawną. Do skargi załączono szereg dokumentów dotyczących statusu prawnego Towarzystwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2010 r. złożyło także Województwo Kujawsko – Pomorskie zaskarżając tę decyzję w całości, wnosząc jednakże wyłącznie o uchylenie punktu 5 tego aktu (stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1949 r. w punkcie drugim). Wskazano, że punkt drugi orzeczenia z 1949 r. wywołał nieodwracalne skutki prawne, co stanowi przeszkodę do stwierdzenia jego nieważności. Skutkiem tym jest nabycie przez Województwo z mocy prawa z dniem 1 sierpnia 2009 r. własności części mienia objętego orzeczeniem z 1949 r. Jednocześnie podano, że samorządowa osoba prawna, jaką jest Kujawsko – Pomorski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w M. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oraz właścicielem budynków i budowli na niej posadowionych. Województwo podzieliło stanowisko organu, że Towarzystwo "[...]" pod wezwaniem [...] było świecką osobą prawną, nie zaś instytucją Kościoła Katolickiego. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W uwzględnieniu skargi Zgromadzenia [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 58/11, uchylił pkt 4 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 listopada 2010 r. Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący, czy punkt pierwszy orzeczenia z 1949 r. (uchylającego orzeczenie z 1945 r.) narusza prawo w sposób rażący, czy w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej Towarzystwo "[...]" pod wezwaniem [...] było wyłącznie świecką osobą prawną, czy też wchodziło w skład struktury organizacyjnej Kościoła. Zdaniem Sądu uchybienie to stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że organ orzekający obecnie nie może dokonywać oceny orzeczenia z 1945 r. w innym zakresie, aniżeli wynikający z orzeczenia z 1949 r., to jest na przykład pod kątem tego, czy orzeczenie z 1945 r. wydał organ właściwy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał w sprawie tego rodzaju oceny, co jest nieprawidłowe. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę Województwa Kujawsko – Pomorskiego stwierdził, że organ zasadnie uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że punkt drugi orzeczenia z 1949 r. (stwierdzenie popadania nieruchomości pod przepisy dekretu) wywołał nieodwracalne skutki prawne. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadniczo nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji: gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, na przykład wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występują nieodwracalne skutki prawne w sytuacji, w której skutek rzeczowy potwierdzony decyzją deklaratoryjną Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] września 2009 r. może być zniesiony na drodze administracyjnej, to jest w drodze stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest z uwagi na objęcie nią gruntu nie stanowiącego (na skutek uchylenia punktu pierwszego orzeczenia z 1949 r.) własności Skarbu Państwa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania Kujawsko – Pomorski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w M., wnosząc o jego uchylenie w zakresie oddalającym skargę kasacyjną Województwa Kujawsko – Pomorskiego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 31 ust 1 i art. 32 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. nr 92, poz. 753 ze zm.) poprzez uznanie, iż przejście własności mienia należącego do Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, to jest Województwa Kujawsko – Pomorskiego, nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych w myśl art. 156 § 2 k.p.a. i w konsekwencji naruszenie prawa procesowego art. 156 § 2 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na uznaniu, że orzeczenie z dnia 24 sierpnia 1949 r. nr UR.2.1.4/1203 uchylające decyzje Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych i orzekające o przejściu nieruchomości ziemskich N., Z. N. i K. oraz dóbr pod nazwą [...] z tartakiem i gruntami leżącymi w Z. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z dniem 1 sierpnia 2009 r. część przedmiotowych gruntów, których użytkownikiem wieczystym jest Kujawsko – Pomorski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w M., a których właścicielem był dotychczas Skarb Państwa, na mocy decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] września 2009 r. stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego Województwa Kujawsko – Pomorskiego. Budynki zaś znajdujące się na powyższych gruntach stanowią własność Kujawsko – Pomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w M., który zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z 2004 r., Nr 251, poz. 2507 ze zm.) jest samorządową wojewódzką osobą prawną. Wobec tego autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] sierpnia 1949 r. uznająca, że nieruchomości ziemskie N., Z. N., K. oraz dobra pod nazwą [...] z tartakiem i gruntami do niego należącymi w Z. podpadają pod działanie reformy rolnej wywołała nieodwracalne skutki prawne w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych geodezyjnie nr 2/20, 2/22, 2/23 oraz 2/24, dla których Sąd Rejonowy we W. VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie wznowienia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] sierpnia 1949 r. Przypomnieć należy, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała nieodwracalne skutki prawne. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to niedowracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza, iż decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym i bezskutecznym, lecz że pozostając w obrocie prawnym może wywoływać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować, z uwagi na ich nieodwracalność, chociażby nawet były dotknięte ułomnościami. Skutki prawne wywołane nie przez decyzję o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa, ale przez późniejsze zdarzenia, nie mogą stanowić podstawy do oceny, że taka decyzja choćby wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W orzecznictwie wskazano w szczególności, że nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych dokonany na podstawie decyzji administracyjnej wpis prawa własności do księgi wieczystej (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 775/09). Wobec tego stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Według oceny komentatorów w orzecznictwie zmierza się w kierunku ścieśniającej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i tym samym ograniczania zakresu jego stosowania w razie wątpliwości co do natury prawnych skutków decyzji dotkniętej wadą nieważności. Przejście własności nieruchomości na Województwo Kujawsko – Pomorskie stwierdzone decyzją Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] września 2009 r. jest skutkiem odwracalnym, gdyż decyzja taka może zostać wzruszona jeśli okazałoby się, że Skarb Państwa nie nabył w drodze reformy rolnej przedmiotowej nieruchomości. Zatem w niniejszej sprawie kwestią kluczową jest to, czy majątek N. i Z. w powiecie lipnowskim należał w istocie do instytucji Kościoła Katolickiego, czy też do stowarzyszenia "[...]". Ma to bowiem decydujące znaczenie przy ocenie decyzji orzekającej o przejęciu majątku na własność Skarbu Państwa. Podnieść należy, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż Towarzystwo "[...]" pod wezwaniem [...] działało na podstawie statutu zatwierdzonego przez L. Urząd Wojewódzki w dniu [...] kwietnia 1932 r., nr [...]. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem uznał, że na dzień przeprowadzenia reformy rolnej nie został przez organy administracyjne wyjaśniony status Towarzystwa "[...]" pod wezwaniem [...] powołanego jako towarzystwo świeckie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.