VII SA/Wa 781/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011r. sprawy ze skargi W.P., M.P., A.P., A.P., A.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W.P., M.P., A.P., A.P., A.P. solidarnie kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2010r., Wojewoda (...) na podstawie art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku W. P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia (...) czerwca 2005 r. Nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę domu weselnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na terenie działki nr ew. (...) w miejscowości G. w gminie K., - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia (...) czerwca 2005 r., W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Starosta O. decyzją z dnia (...) czerwca 2005 r. Nr (...) zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na budowę domu weselnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na terenie działki nr ew. (...) z miejscowości G. w gminie K. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji pismem z dnia (...) stycznia 2010r. wystąpił W. P., M. P., A. P. i A. P. Rozpoznając złożony wniosek wszczęto, na wniosek W. P., postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) czerwca 2005r. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2010r. odmówiono stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) maja 2010r. uchylił w całości decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2010r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) czerwca 2005r., został złożony także przez M. P., A. P. i A. P., których wniosek nie został rozpoznany. Nie zbadano nadto, czy podmioty składające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji posiadają przymiot strony. Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. z dnia (...) czerwca 2005r. Wojewoda (...) wyjaśnił, że stosownie do art. 157 § 3 kpa organ odmawia wszczęcia postępowania, gdy z takim wnioskiem wystąpiła osoba nie posiadająca przymiotu strony (podmiotowe przesłanki niedopuszczalności), bądź np. gdy nie istnieje decyzja, która miałaby podlegać kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym (przedmiotowe przesłanki niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności). Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyjaśnił, iż w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zostało złożone przez osobę niebędącą stroną w sprawie zachodzi podmiotowa przesłanka niedopuszczalności wszczęcia takiego postępowania. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. wystąpili W. P., M. P., A. P. i A. P., rozpoznawano tylko wniosek W. P. Wnioski pozostałych osób stanowią przymiot odrębnego postępowania. Analizując złożony wniosek organ stwierdził, że nie pochodzi on od strony postępowania. W. P. nie brał udziału w postępowaniu, w którym wydano decyzję z dnia (...) czerwca 2005r. i zdaniem organu nie może także skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do tej decyzji. Z akt postępowania wynika, że W. P. i M. P. są współwłaścicielami dz. nr (...) w ułamku (...) oraz współwłaścicielami dz. nr (...). Działki te, zdaniem organu, znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia (...) czerwca 2005r. Najbliższa część projektowanego budynku jest, oddalona o ok. 40 m od granicy działki skarżącego o nr ew. (...), a granica działki o nr ew. (...) jest oddalona o co najmniej 50 m od ściany projektowanego budynku. Również odległość projektowanych miejsc postojowych jest zgodna z wymaganiami określonym w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Decyzją z dnia (...) stycznia 2011r., znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpoznaniu odwołania W. P. wniesionego od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2010r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzonej w nadzwyczajnym trybie postępowania krąg stron ustala się na tak jak w postępowaniu zwykłym w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa. Badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczy etapu wstępnego polegającego na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że wnioskodawca – W. P., nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej, decyzji Starosty O. z dnia (...) czerwca 2005 r., W. P. wywodzi swój interes prawny z tytułu posiadania prawa współwłasności działek nr Ew. (...) położonych we wsi G., gmina K. Powyższe nieruchomości nie graniczą z działką nr ewid. (...). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporny budynek - dom weselny, o wysokości 6,48 m zaprojektowany na działce nr ew. (...) jest oddalony od działek skarżącego o ponad 80m i oddzielony od w/w działek nr ew. (...) działką nr ew. (...). Takie usytuowanie budynku w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości W. P., w szczególności wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), m. in. § 12 i 13 oraz przepisów przeciwpożarowych (§ 271). Również z charakteru spornej inwestycji nie wynika, aby powodowała ona -mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa - jakiekolwiek zagrożenia, uciążliwości, czy też ograniczenia w zagospodarowaniu działek o nr ew. (...). W szczególności zarzuty dotyczące hałasu związanego z korzystaniem z obiektu dotyczą interesu faktycznego strony ,a nie jej interesu prawnego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że Wojewoda (...) w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał art. 157 § 3 kpa. Zarówno jednak z sentencji, jak i z uzasadnienia decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2010 r., wynika, w sposób niewątpliwy i jednoznaczny, że organ wojewódzki umorzył postępowanie v z uwagi na jego bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, która w niemniejszej sprawie zaistniała już po wszczęciu postępowania, bowiem ustalono, że wszczęto je na wniosek podmiotu nie będącego stroną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli W. P., M. P., A. P., A. P. i A. M. P. Decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa , 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 3 pkt 20 i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podnieśli, że wnioskiem z dnia (...) stycznia 2010r., wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) czerwca 2005r. Organy administracyjne rozpoznając ten wniosek w odmienny sposób potraktowały wnioskodawców mimo, że wszystkie należące do nich działki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Organ powinien zbadać przymiot strony, każdego z wnioskodawców, a nadto z urzędu ustalić, czy inwestycja, na którą decyzją z dnia (...) czerwca 2005r., udzielono pozwolenia na budowę nie narusza zapisów obowiązującego na tym obszarze planu zagospodarowania przestrzennego oraz dopuszczalnych norm hałasu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymano w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego, którą organ na podstawie art. 157 § 3 kpa umorzył wszczęte na wniosek Wacława Przygody postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) czerwca 2005r. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia (...) stycznia 2010r., W. P. oraz reprezentowani przez niego M. P., A. P. i A. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) czerwca 2005r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę domu weselnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na działce nr ew. (...) w miejscowości G., gm. K. Wojewoda (...) wszczął postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji tylko z wniosku W. P. wskazując, że wniosek pozostałych osób zostanie rozpoznany w odrębnym postępowaniu. Wskazać należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy takie działanie organu nie tylko nie zostało w żaden sposób uzasadnione, ale jak wynika z akt postępowania nie było niczym uwarunkowane i skomplikowało rozpoznanie sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję Wojewody (...) uznał, że mimo , że została wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa to w istocie orzekał o umorzeniu postępowania administracyjnego, a nie odmowie jego wszczęcia. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Wojewoda (...) w uzasadnieniu decyzji konsekwentnie przedstawia argumentacje dotyczącą prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Dopiero w końcowej części uzasadnienia ( str. 4) znalazło się stwierdzenie, że " wobec braku przymiotu strony postępowanie należało umorzyć". W związku z powyższym wskazać należy, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygniecie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie merytorycznie i w oparciu o ustalony stan faktyczny i prawny sprawy jest uprawniony do zmiany decyzji organu I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zatem, z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...), którą orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji mimo, że postępowanie to zostało już przez organ wszczęte na wniosek W. P. Niezależnie od powyżej wskazanego naruszenia prawa Sąd nie podziela także stanowiska organu co do braku przymiotu strony u W. P. Z akt postępowania wynika, ze jest on współwłaścicielem działki nr (...) ( a nie jak błędnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nr (...)). Działki te graniczą bezpośrednio z terenami inwestycji i nie jest zasadne twierdzenie organu, że zachowanie odległości określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przesądza o braku przymiotu strony W. P. Wskazać należy, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane określa strony postępowania o pozwolenie na budowę z zastrzeżeniem, że nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu ( art. 3 pkt 20 Prawo budowlane). W niniejszej sprawie organ nadzoru po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. z dnia (...) czerwca 2005r. obowiązany był rozważyć nie tylko czy obiekt budowlany, którego dotyczy kontrolowana decyzja nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie odległości od działki wnioskodawcy, ale także odnieść się do twierdzeń wnioskodawcy przedstawionych we wniosku o wszczęcie postępowania oraz odwołaniu. Przypomnieć należy, ze skarżący podnosił, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem obowiązującego dla tego obszaru planu zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji czego prowadzona w budynku działalność ( dom weselny) oddziaływuje ujemnie na sąsiednie nieruchomości, w tym działkę skarżącego. Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody (...) wydane zostały, bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co narusza przepisy postępowania. Naruszenie to mogło zdaniem Sądu mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc to pod uwagę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.