IV SA/Wa 250/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę - IV SA/Wa 250/11 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2010r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim, polegającej na budowie Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi dla gmin Regionu C. jako podstawowej instalacji utylizacji odpadów komunalnych - zlokalizowanej na działkach nr ew.: - [...],[...],[...],[...],[...],[...] ( kwatera składowania "A" eksploatowana i do rekultywacji po wyczerpaniu pojemności), - [...] i [...] ( projektowana kwatera składowania "B"), - [...] ( hala sortowania odpadów, boksy magazynowe, obiekty pomocnicze), -[...] ( kompostownia, obiekty pomocnicze) obręb [...] oraz na działce nr ew. [...] ( istniejący pas zieleni izolacyjnej) obręb [...] gmina C. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło, że materiał no - prawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz inne przepisy szczególne. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: - lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; - sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Pojęcie inwestycji celu publicznego zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym ( gminnym) i ponad lokalnym ( powiatowym, wojewódzkim i krajowym) , stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Celami publicznymi w rozumieniu ustawy są między innymi budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. W ocenie organu powyższe uprawnia do stwierdzenia, że składowisko odpadów może, lecz nie musi być inwestycja celu publicznego. Będzie taka inwestycją, jeżeli będzie to składowisko o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Natomiast składowisko odpadów nie będzie inwestycją celu publicznego, jeżeli będzie to składowisko służące wyłącznie podmiotowi prywatnemu. Zdaniem organu, że dla przedmiotowej inwestycji winna być wydana decyzja o warunkach zabudowy, a nie decyzja o lokalizacji celu publicznego jest niezasadny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zauważyło, że użyte w art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i §4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów sformułowanie "decyzja o warunkach zabudowy" winno odczytywać się łącznie z treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 4 tej ustawy "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu" jest pojęciem zbiorczym, obejmującym dwie decyzje: - decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego oraz - decyzję o warunkach zabudowy ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji. Organ wywodził, że w rozpatrywanym wypadku inwestycja dotyczy budowy Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi dla gmin Regionu C. jako podstawowej instalacji utylizacji odpadów komunalnych w tym budowy kwatery składowania odpadów, budowy hali sortowni odpadów, kompostowni oraz obiektów pomocniczych. Wnioskowana inwestycja jest więc inwestycją celu publicznego, gdyż bezspornie wypełnia przesłanki określone w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu przestrzennym, w związku z czym wymaga ustalenia lokalizacji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło, że wbrew wywodom zawartym w odwołaniu organ pierwszej instancji nie naruszyła art 10 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzjach kończących postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego powiadamia się na piśmie. Organ wywodził, że strony były w toku postępowania zawiadamiane zgodnie z powyższym przepisem. Ponadto organ wskazał, że M. Z., E. W. ( Z.) i M. K. brali czynny udział w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie dopatrzyło się również naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i 77 k.p.a. w zw. Z art. 51 ust. 1 i ust. 5 ustawy o odpadach. SKO stwierdziło, że art.51 ust. 1 ustawy o odpadach stanowi, że organ może ( ale nie musi) uzależnić wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla składowiska odpadów od przedstawienia przez inwestora ekspertyzy co do możliwości odzysku lub unieszkodliwienia odpadów w inny sposób niż przez składowanie. Artykuł ten pozostawia uznaniu organu, czy dowód w postaci w/w ekspertyzy jest wymagany, czy też nie. Organ anglizował, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia zostało przeprowadzone postępowanie dotyczące oddziaływania na środowisko. W raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostały przeanalizowane pod względem technologicznym, ekologicznym i ekonomicznym cztery warianty przedsięwzięcia. Wykazano, że wybrany wariant jest wariantem najkorzystniejszym. Zdaniem Kolegium nie został naruszony także § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Organ uzasadniał, że wnioskodawca przedstawił wyniki badań oraz dokumentację geologiczno - inżynierską i dokumentację hydrologiczną określającą warunki dla budowy Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi w W., wykonane zgodnie z wymogami przepisów prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. Z. zarzucając jej naruszenie: - § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów; - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w zw. Z art. 51 ust. 1 i ust. 5 ustawy o odpadach; - naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w zw. Z art. 51 ust. 5 ustawy o odpadach. Uzasadniając pierwszy z zarzutów skarżąca wskazała, że badania geologiczne przeprowadzono na terenie planowanego składowiska. Nie przeprowadzono badań w otoczeniu składowiska. Ponadto badania hydrologiczne przeprowadzone na obszarze nieruchomości E. Z., zdaniem skarżącej jest inny. W skardze podniesiono, że strona otrzymała drogą internetową inne mapy niż te, które były podstawą wydania zaskarżenia decyzji. Skarżąca podniosła, że mapy załączone do wniosku są wykonane w skali 1 :10000, zaś prace wykonano ponad 2 lata temu. Stan wód w ubiegłym roku był rekordowy, a decyzja organu I instancji została wydana we wrześniu 2010r. i był czas na naniesienie poprawek zgodnych z rozporządzeniem. Odnośnie zarzutu drugiego skarżąca stwierdziła, że w § 4 rozporządzenia i w art. 51 ust. 1 i 5 posługują się terminem prawnym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, organ winien wydać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca podkreśliła, ze art. 51 ust. 1 i 5 ustawy o odpadach nakazuje przeprowadzenie ekspertyzy, czy istnieje uzasadniona technicznie, ekologicznie lub ekonomicznie możliwość odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez budowy składowiska odpadów. Ekspertyza ta nie może być zastąpiona raportem oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło, że z uwagi na dołączenie map na nośnikach elektronicznych przez skarżącą dopiero do skargi, nie może odnieść się do tego materiału, gdyż nie był on znany organowi, ani pozostałym stronom postępowania przed wydaniem decyzji ostatecznej. Skarżąca po zapoznaniu się z aktami sprawy w terminie 7 dni mogła wypowiedzieć się co do zgromadzonego materiału dowodowego i nie wniósł żadnych uwag. Kolegium zauważyło, że prace geologiczne zostały wykonane zgodnie z projektem "Prac geologicznych dla określenia warunków hydrologicznych i geologiczno - inżynierskich dla Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi dla Gmin Regionu C. w W. Organ zwrócił uwagę, iż skarżąca podnosi, że nie przeprowadzono badań w otoczeniu składowiska, a następnie wskazuje, że stan faktyczny na terenie nieruchomości sąsiadującej z terenem składowiska jest inny niż wykazano w badaniach hydrologicznych. Powyższe zarzuty są więc ze sobą sprzeczne. Odnosząc się do konieczności powtórzenia badań hydrogeologicznych składowiska odpadów i jego otoczenia, Kolegium zauważyło, że postępowanie administracyjne związane z ustaleniem warunków realizacji inwestycji jest postępowaniem wieloetapowym, prowadzonym przed różnymi organami, przez co jest długotrwałe. Każdorazowe powtarzanie zakończonego już etapu postępowania w związku z wystąpieniem zmiany warunków pogodowych, doprowadziłoby do paraliżu inwestycyjnego i byłoby społecznie i ekonomicznie nieuzasadnione. Dokumentacja hydrologiczna określająca warunki hydrologiczne dla budowy Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi dla gmin Regionu C. została przyjęta bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa [...] w dniu [...] czerwca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2010r. nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę niezasadną. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, iż jest on nie uzasadniony. Zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów ( Dz. U. Nr 61, poz. 549) "na obszarze planowanego składowiska odpadów i jego otoczenia przeprowadza się badania hydrologiczne i geologiczne. Wyniki badań hydrologicznych oraz wyniki badań geologicznych, wykonanych zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach dotyczących projektu prac geologicznych, oraz opracowaną dokumentację geologiczno-inżynierską i hydrogeologiczną, zgodną z wymaganiami określonymi w przepisach dotyczących dokumentacji geologiczno-inżynierskiej i hydrogeologicznej, dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla składowiska odpadów." Ustęp 3 powyższego przepisu stanowi, iż zakres badań geologicznych powinien uwzględniać między innymi rozpoznanie budowy geologicznej terenu planowanego składowiska odpadów i jego otoczenia na podstawie co najmniej 5 otworów badawczych o głębokości wystarczającej do zbadania warstwy wodonośnej i warstwy izolującej, z tym że minimalna ilość rdzeniowanych otworów badawczych powinna wynosić 1 otwór na 1 ha badanego terenu. Z akt sprawy wynika, iż wykonano 21 otworów do badań geologiczno – inżynierskich i 5 otworów hydrogeologicznych. Podkreślić należy, że dokumentacja ta została zgodnie z art. 45 ust. 1a ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze oraz § 3 i § 12 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 października 2005r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrologiczne i geologiczno - inżynierski przyjęta bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa [...]. Dokumentacja ta odpowiadała więc przepisom prawa. Podkreślić należy, iż skarżąca motywuje że na jej nieruchomości nie były przeprowadzone badania, a następnie stwierdza, że wyniki badań jakimi ona dysponuje są odmienne od wyników stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Okoliczność jak zasadnie zauważył w odpowiedzi na skargę organ stanowi wewnętrzną sprzeczność. Podkreślić również należy, że wydając decyzję organ opierał się na materiałach dołączonych do akt sprawy, a w odniesieniu do badań hydrologicznych podstawę tą stanowiła dokumentacja przyjętą bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa [...]. Dołączona w terminie późniejszym przez skarżącą mapa na nośniku elektronicznym nie była częścią składową tej dokumentacji i nie stanowiła elementu dokumentacji, która była zatwierdzona bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa [...]. Nie mogła więc stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Brak poza tym jest wykazania, czy ewentualnie jaki wpływ miałyby powyższe materiały na rozstrzygniecie sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej nieuzasadniony jest zarzut ponawiania badań hydrogeologicznych w 201 Or. z uwagi na zmianę warunków pogodowych. Postępowanie w niniejszej sprawie jest postępowaniem wieloetapowym. Część tegoż postępowania odnośnie badań hydrogeologicznych została zakończona w czerwcu 2009r. Wielokrotne powtarzanie tych samych czynności uniemożliwiłoby zakończenie postępowania w sprawie. Nadto twierdzenia skarżącej, iż stan wód w 2010r. nie został potwierdzony żadnym materiałem dowodowym. Odnośnie drugiego z zarzutów, iż w sprawie winna być wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stwierdzić należy, iż zarzut ten nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zauważyć należy, że art. 51 ust. 1 i 5 ustawy o odpadach posługuje się pojęciem "decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu dla składowiska odpadów". Przepis art. 50 ust. 2 tej ustawy używa sformułowania "lokalizacja". Takim tez pojęciem operuje rozporządzanie Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Pamiętać jednak należy, że zastosowanie w sprawie niniejszej ma ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie z art.4 ust. 1 i ust. 2t ej ustawy "ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego." A w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższego wynika, że ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku inwestycji celu publicznego organ zobligowany jest do wydania decyzji lokalizacyjnej. Decyzja ta zgodnie z powołanymi wyżej przepisami objęta jest zakresem pojęcia decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma więc żadnych podstaw, aby twierdzić, iż w przedmiotowym przypadku, w sytuacji gdy nie kwestionowanym jest że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, winna być wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślenia również wymaga, że art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie stanowi, że "inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego." Ponadto podkreślić należy, że rozdział 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poświęcony jest w całości lokalizacji inwestycji celu publicznego i zawiera szczegółowe unormowania związane z tym rodzajem postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie istnieją więc żadne przesłanki uzasadniające stosowanie w sprawie regulacji prawnych odnoszących się sensu stricto jedynie do decyzji o warunkach zabudowy, w tym zakresie powołany wyżej przepis odsyła jedynie do art. 61 ust. 1 pkt 4. Podnoszona przez E. Z. kwestia nie uwzględnienia w sprawie udziału terenów czynnych biologicznie określonych w Zmianie studium uwarunkowań Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku. Zauważyć ponadto należy, że wbrew stanowisku skarżącej studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu nie jest aktem prawa miejscowego ( art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Odnosząc się do ostatniego z zarzutów zawartych w skardze podnieść należy, iż nie jest on oparty na uzasadnionych podstawach. Artykuł 51 ust. 1 ustawy o odpadach wyraźnie stanowi, iż można uzależnić wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla składowiska odpadów od przedstawienia przez inwestora ekspertyzy co do możliwości odzysku lub unieszkodliwienia odpadów w inny sposób niż przez składowanie. Przepis ten jednak nie nakłada na organ obowiązku żądania takiej ekspertyzy, a jedynie stwarza taką możliwość. Brak więc jest przesłanek świadczących o tym, iż nie przedłożenie takiej ekspertyzy jest samo w sobie naruszeniem powyższego przepisu. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.