II OSK 1953/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 18 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 28/11 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie niewykonania postanowienia wyznaczającego termin do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 28/11 umorzył postępowanie sądowe wszczęte skargą J. W. na bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie niewykonania postanowienia wyznaczającego termin do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd zwrócił skarżącej koszty postępowania sądowego w kwocie 50 złotych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że J. W. w dniu 9 maja 2011 r. złożyła skargę na bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie niewykonania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. wyznaczającego 30-dniowy termin do rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. o wznowienie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem organu do wykonania postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wnosząc o jej oddalenie podał, że w dniu [...] lutego 2011 r. wpłynęło do niego postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. wyznaczające 30-dniowy termin do rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2008 r. o wznowienie postępowania. W tym samym jednak dniu całość akt sprawy dotyczących postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. została przesłana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (w związku z wniesieniem przez J. W. skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 8 lipca 2010r. II SAB/Bk 6/10). W związku z brakiem całości akt sprawy, organ pismem z dnia [...] lutego 2011 r. poinformował skarżącą, że rozstrzygnięcie w powyższej sprawie będzie wydane po zwrocie akt przez WSA w Białymstoku. W dniu 3 listopada 2011 r. Wojewoda Podlaski przedłożył do akt sprawy postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], na mocy którego organ, po rozpatrzeniu wniosku J. W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w związku z postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2011 r. skarżąca stwierdziła, że przedłożone przez Wojewodę Podlaskiego postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. nie stanowi o załatwieniu jej wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r., albowiem załatwienie sprawy określonej postanowieniem GINB z dnia [...] stycznia 2011 r. wymagało wydania decyzji merytorycznej. W trakcie rozprawy sądowej w dniu 20 marca 2012 r. skarżąca podała, iż postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2011 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., który stwierdził, że skarżąca nie ma statusu strony. W ocenie skarżącej postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. nie zlikwidowało stanu bezczynności i nie stanowi o załatwieniu jej wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że jej interes prawny do udziału w postępowaniu objętym skarżoną bezczynnością, wynika z interesu prawnego, o którym przesądził NSA w wyroku z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że we wskazanych okolicznościach skarga nie mogła zostać merytorycznie rozpoznana, albowiem postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Powołując się na treść art. 149 § 1 oraz art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd podkreślił, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, jeżeli po wniesieniu skargi zaistnieją okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe w przypadku wydania przez organ administracji aktu lub interpretacji lub dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu czyni postępowanie w sprawie bezczynności bezprzedmiotowym (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 ). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że po wniesieniu przez J. W. skargi na bezczynność Wojewody Podlaskiego w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] grudnia 2008r. o wznowienie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w związku z postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., w dniu [...] listopada 2011 r. zostało wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w wyżej opisanej sprawie. Tym samym w momencie rozpoznawania przez Sąd przedmiotowej skargi, Wojewoda Podlaski nie pozostawał już w bezczynności. Zaznaczono również, że powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. Uznając zatem, że postępowanie sądowe w sprawie bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe Sąd umorzył je na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 201 § 1 pow. ustawy. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia J. W., reprezentowana przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, 7, 8, 12 k.p.a., art. 45, art. 77 § 2 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, że skarga nie mogła zostać merytorycznie rozpoznana z powodu, iż postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Wojewoda Podlaski na dzień rozpoznawania przez Sąd nie pozostawał w bezczynności, gdyż w dniu [...] listopada 2011 r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sytuacja ta narusza przepisy kontroli legalności i zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej Sąd całkowicie dowolnie przyjął bez jakiejkolwiek kontroli stanu prawnego oraz faktycznego, że Wojewoda Podlaski nie pozostawał w bezczynności. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w punkcie 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualnie: tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku umorzył postępowanie sądowe ze skargi J. W. na bezczynność Wojewody Podlaskiego uznając, że wydanie przez organ postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. czyni skargę tę bezprzedmiotową, co uzasadniało umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W powyższych okolicznościach sprawy rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej wymaga rozważenia zagadnienia, czy mając na uwadze katalog przysługujących sądowi możliwości rozstrzygnięcia sprawy, wydanie przez organ administracyjny aktu bądź podjęcie przezeń czynności w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przed dniem rozpoznawania sprawy przez sąd, samo przez się uniemożliwia uwzględnienie tej skargi. Odpowiedzi na tak zadane pytanie należy poszukiwać w treści przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011 r. oraz ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie 12 lipca 2011 r. stanowi, iż uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest powiązane z zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis ten stanowi również, że sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w § 2 wskazano, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Taka konstrukcja powołanego przepisu w zestawieniu z regulacją ustawową z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa rozszerzyła katalog środków przysługujących stronie celem przeciwdziałania bezczynności organu, czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania, jak również zobowiązała sądy administracyjne do szerszego niż dotychczas rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec powyższego Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela tezę wywiedzioną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, iż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Konkludując, stwierdzić należy, że prawidłowo rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie przez J. W. Sąd I instancji, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, dokonując jednocześnie oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Zauważyć ponadto należy, że obie te kwestie, zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania podnosiła w skardze J. W. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.