II GW 3/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta G. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego postanawia: wyznaczyć Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. jako organ egzekucyjny właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawach objętych tytułami wykonawczymi: - nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. wystawionego przez wierzyciela Prezydenta K. przeciwko E. C., - nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. wystawionego przez wierzyciela Prezydenta T. przeciwko B. M., - nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. wystawionego przez wierzyciela Prezydenta T. przeciwko H. z siedzibą w G., - nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. wystawionego przez Prezydenta T. przeciwko L. Sp. z o.o. z siedzibą w G., - nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. wystawionego przez Prezydenta G. przeciwko S. Sp. z o.o. z siedzibą w G. Wnioskiem datowanym na dzień [...] marca 2011 r. Prezydent Miasta G. na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - p.p.s.a.) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. poprzez wskazanie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. jako organu właściwego do wyegzekwowania w trybie administracyjnego postępowania egzekucyjnego wierzytelności Prezydenta Miasta T. i Prezydenta Miasta G. W uzasadnieniu wniosku podał, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. wydał postanowienia z dnia: [...] maja i [...] maja 2010 r., w których stwierdził brak swojej właściwości rzeczowej do prowadzenia egzekucji należności i zwrócił wymienione tytuły wykonawcze Prezydentowi Miasta G., powołując się na art. 19 § 1 i art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej – p.e.a.), jak również § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Zdaniem Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. Prezydenci Miast: K., T., G. i G. są organami gminy o statusie miasta, wobec czego są organami uprawnionymi do egzekwowania należności, dla których ustalenia i pobierania właściwe są organy gminy. Dokonując wykładni art. 19 § 2 p.e.a. należy dojść do wniosku, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "ten organ" oznaczać będzie właściwy organ gminy o statusie miasta wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego, bez wskazania czy jest to ten sam organ gminy, który w konkretnej sprawie był właściwy do ustalenia lub określenia oraz pobrania należności. Dalej Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. podniósł, że § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. stanowi, iż w sytuacji gdy wierzycielowi będącemu organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Z użycia w tym przepisie sformułowania "organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych" wynika, że organ, któremu tytuł jest przekazywany nie musi być właściwy do prowadzenia egzekucji tej samej należności, a jedynie właściwy byłby do dochodzenia pewnej grupy (rodzaju) należności. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Prezydent Miasta G. Zdaniem Prezydenta, wykładnia językowa treści art. 19 § 2 p.e.a. prowadzi do wniosku, że właściwość rzeczowa organów jednostki samorządu terytorialnego w zakresie prowadzenia egzekucji administracyjnej została podwójnie ograniczona. Organy jednostki samorządu terytorialnego są właściwe do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, a ponadto właściwe organy gminy o statusie miasta są właściwe do prowadzenia egzekucji administracyjnej wyłącznie "własnych" należności pieniężnych, czyli takich, dla których dany organ sam jest wierzycielem (prezydent miasta jest organem jedynie właściwym do przeprowadzenia egzekucji na podstawie wystawionych przez tegoż samego prezydenta tytułów wykonawczych). Przepis art. 19 § 2 p.e.a. wąsko zakreśla właściwość rzeczową organów jednostek samorządu terytorialnego do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnej. Dalej Prezydent stwierdził, że przepis art. 19 § 2 p.e.a. stanowi lex specialis w stosunku do normy zawartej w przepisie art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast i o miejskich sferach usług publicznych (Dz. U. z 1995 r. Nr 141, poz. 692 ze zm.), a zatem brak w tym ostatnim przepisie wymogu co do tożsamości organu egzekucyjnego oraz organu właściwego do ustalania i poboru właściwości nie pozwala na zastosowanie wykładni rozszerzającej w stosunku do normy zawartej w przepisie art. 19 § 2 p.e.a., ponieważ to właśnie przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji szczegółowo i wąsko określa kompetencje i zadania organów gminy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto, w ocenie Prezydenta, przepis § 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. należy przede wszystkim rozpatrywać w połączeniu z art. 22 § 2 i 3 p.e.a. Stosowanie przepisu rangi podustawowej nie może prowadzić do skutków sprzecznych z przepisami prawa zawartymi w ustawie, zwłaszcza w odniesieniu do kwestii o tak dużym znaczeniu dla losów postępowania administracyjnego jak właściwość organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 4, art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Rozstrzygnięcie sporu powstałego pomiędzy tymi organami polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że spór kompetencyjny może dotyczyć również sporów we wszystkich sprawach, w których znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym postępowania egzekucyjnego w administracji. W niniejszej sprawie niespornym jest, że zachodzą przesłanki rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy organami egzekucyjnymi, a konkretnie Prezydentem Miasta G. a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. odnośnie egzekucji wierzytelności Prezydenta Miasta T. i Prezydenta Miasta G., gdyż zostały wydane przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. ostateczne postanowienia o stwierdzeniu braku swojej właściwości rzeczowej do prowadzenia egzekucji powyższych wierzytelności i zostały zwrócone tytuły wykonawcze Prezydentowi Miasta G., a ten ostatni organ skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (art. 29 p.e.a.). Przechodząc do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego w konkretnych sprawach egzekucyjnych opisanych wyżej, należy na wstępie stwierdzić, że przedmiotowe tytuły wykonawcze obejmują należności wierzycieli Prezydentów Miast T. i G. (opłaty za zajęcie pasa drogowego i za nieopłacony postój pojazdu), którzy to wierzyciele przesłali je Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w G. na podstawie § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541). Zgodnie z treścią przepisu art. 19 § 2 p.e.a., właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Nie ma wątpliwości co do tego, że organ jednostki samorządu terytorialnego jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w zakresie opłat, do których ustalania lub określania i pobierania jest on upoważniony. Natomiast już bardzo wątpliwym jest czy jest organem egzekucyjnym w zakresie należności ustalanych i pobieranych przez organy innych jednostek samorządu terytorialnego niż własne należności objęte wystawionym przez ten organ tytułem wykonawczym. Zatem właściwość organu samorządu terytorialnego jako organu egzekucyjnego w myśl art. 19 § 2 p.e.a. ograniczona jest do własnych należności objętych wystawionymi przez te organy samorządu tytułami wykonawczymi. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że organ samorządu terytorialnego jest organem egzekucyjnym, będąc jednocześnie wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast naczelnicy urzędów skarbowych jako organy egzekucyjne są właściwi zgodnie z brzmieniem art. 19 § 1 p.e.a. we wszystkich sprawach egzekucji świadczeń pieniężnych niezależnie od ich charakteru, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Niewątpliwie takim przepisem szczególnym jest art. 19 § 2 p.e.a., ale jego zakres działania jest znacznie ograniczony. Oznacza to, że w przypadku gdy inny organ egzekucyjny (określony między innymi w art. 19 § 2 p.e.a.) stosując środki egzekucyjne, w które został "wyposażony", nie jest w stanie zaspokoić roszczeń, powinien zwrócić się jako wierzyciel do właściwego naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia egzekucji za pomocą innych środków egzekucyjnych (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2004 r., III SA 1233/02). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takiemu rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. w odniesieniu do wymienionych we wniosku tytułów wykonawczych wystawionych przez Prezydenta Miasta G. i Prezydenta Miasta T. nie stoi na przeszkodzie przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W myśl bowiem tego przepisu, jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Określenie w tym przepisie organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych nie oznacza, że chodzi tu o szczególny organ egzekucyjny z art. 19 § 2 p.e.a., czyli właściwy organ gminny, gdyż organ ten w takim przypadku nie był właściwy do określania i pobierania należności pieniężnych objętych przedmiotowymi tytułami wykonawczymi. Przepis art. 19 § 2 p.e.a. stanowi jeden z wyjątków od ogólnej właściwości organów egzekucyjnych i nie może być interpretowany rozszerzająco. Takiej interpretacji rozszerzającej oraz niezgodnej z przepisem rangi ustawowej art. 19 § 1 i 2 p.e.a. nie można również zastosować w odniesieniu do § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 22 listopada 2001 r. tylko ze względu na wieloznaczne w tym przypadku określenie "organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych". Naczelnik Urzędu Skarbowego, zgodnie bowiem z przepisem art. 19 § 1 p.e.a., jest również właściwy do prowadzenia egzekucji należności wierzyciela, jakim jest niewątpliwie organ samorządu, ale nie występuje sytuacja z art. 19 § 2 p.e.a., czyli tożsamość wierzyciela i organu egzekucyjnego. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny w sprawach wskazanych we wniosku Prezydenta Miasta G. na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., wyznaczył jako właściwy organ egzekucyjny Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. na mocy art. 19 § 1 p.e.a.