III SA/Wr 221/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Ewa Zawal po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Powiatu W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyjęcia Programu współpracy Powiatu W. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2011 r. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wojewoda D., powołując się na art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...]r. w sprawie przyjęcia Programu współpracy Powiatu W. z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego na 2011 r. Organ nadzoru zarzucił uchwale istotne naruszenie art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały po upływie terminu wskazanego przez ustawodawcę. W związku z tym organ wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi organ powołał przepis art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie: "1. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu." Organ wyjaśnił, że przepis art. 5a wprowadzony art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 146). Przed nowelizacją brak było terminu dla rady powiatu na uchwalenie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Artykuł 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, upoważniający radę powiatu do uchwalenia rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy, przed nowelizacją z dnia 22 stycznia 2010 r. miał następującą treść: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3." Mimo wymogu uchwalenia programu współpracy do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu, Rada Powiatu uchwaliła go w dniu [...] r., a więc po dniu 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Organ podkreślił, że w świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Normy kompetencyjne podlegają ścisłej interpretacji. Zakazana jest wykładnia rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Organ powołał się na podobną regulację zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. Nr 52, poz. 420 ze zm.), zgodnie z którym "rada gminy rozstrzyga o wyodrębnieniu w budżecie gminy środków stanowiących fundusz sołecki, zwany dalej "funduszem", do dnia 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy, podejmując uchwałę, w której wyraża zgodę albo nie wyraża zgody na wyodrębnienie funduszu w roku budżetowym" . Według art. 6 tej ustawy, "w 2009 r. rada gminy podejmuje uchwałę, o której mowa w art. 1 ust. 1, do dnia 30 czerwca". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r. (I SA/Kr 1526/09) stwierdził, że "przepis powyższy w sposób jasny i precyzyjny wyznacza termin do podejmowania uchwał przez rady gmin. (...). Uchybienie terminowi do podjęcia uchwały stanowi w ocenie Sądu istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością, ponieważ uchwała stoi w wyraźnej sprzeczności z jego treścią, a ponadto przepis zastrzegający termin należy zaliczyć do grupy przepisów ściśle regulujących procedurę podejmowania uchwał. Uchybienie terminowi zastrzeżonemu w art. 6 nie może być również uznane za nieistotne naruszenie prawa, ponieważ pojęcie to oznacza jedynie wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, kiedy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobne wady nie dotyczące istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały) oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe". Według organu nadzoru, termin określony przez art. 5a ust. 1, zdanie drugie, ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ma tożsamy charakter i znaczenie dla prawidłowości programu współpracy z organizacjami pozarządowymi uchwalonego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Z tych też powodów, akceptując argumentację zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, należy ją w pełni odnieść do omawianego przypadku. Organ nadzoru podkreślił, że ustawodawca w sposób wyraźny ustalił czasowe ramy działań organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie podjęcia regulacji określonej w art. 5a ustawy. Istotne jest bowiem, że określenie w przepisie upoważniającym terminu podjęcia określonego rodzaju aktu wiąże organ (podmiot) upoważniony do jego wydania. Termin zawiera wymóg realizacji normy kompetencyjnej i warunkuje prawidłowość podejmowanego aktu. Kategoryczność sformułowania "roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu", powoduje, że termin ten ma charakter terminu zawitego, wyznaczającego maksymalny czas uchwalenia przez organ stanowiący gminy (powiatu, województwa) rocznego programu współpracy. Podejmując zatem uchwałę Nr [...] nie spełniono formalnego wymogu dotyczącego maksymalnego i ostatecznego terminu uchwalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu wskazanego rodzaju aktu, czym naruszono art. 5a ust. 1 ustawy. Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków uchwalenia programu współpracy, o którym mowa w art. 5a ust. 1 ustawy, mieści się bowiem obowiązek uchwalenia rocznego programu współpracy do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Jeżeli przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii (tak jak w omawianym przypadku), to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości z przyczyn proceduralnych. W związku powyższym organ uznał skargę za uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę powiat wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że główny zarzut skargi opiera się na tezie, że termin 30 listopada przewidziany w powołanym przepisie ustawy ma charakter terminu zawitego, a powiat de facto nie był uprawniony do podjęcia takiej uchwały po dniu 30 listopada. Stąd zaskarżona uchwała, według organu nadzoru, ma wadę tego rodzaju, która czyni uchwałę nieważną. Powiat nie zgodził się z tym stanowiskiem z następujących przyczyn. Według powiatu, organ nadzoru bowiem błędnie przyjmuje, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem w rozumieniu przepisów art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Uchwalenie zaskarżonej uchwały po dniu 30 listopada nie skutkuje bowiem jej nieważnością. Nie jest zasadna teza organu nadzoru, że termin określony w art. 5a ust. 1 ustawy ma charakter terminu zawitego. Według powiatu, w postępowaniu cywilnym oraz administracyjnym pojęcie terminu zawitego wiąże się z co najmniej dwoma jego właściwościami. Ustawodawca uznając jakiś termin za zawity określa skutki jego niezachowania. Daje także prawo do ubiegania się o przywrócenie tego terminu. W przypadku terminu określonego w art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ustawodawca nie określił skutków prawnych w wypadku niezachowania terminu do powzięcia uchwały, która jest przedmiotem postępowania, ani nie określił możliwości przywrócenia tego rodzaju terminu. Powiat wywiódł z tego, że termin określony w tym przepisie ma charakter terminu zwykłego - instrukcyjnego, którego niezachowanie nie wywołuje negatywnych skutków prawnych co do ważności powziętej uchwały. Powiat przyjął także, że nie można wykluczyć w szczególnych okolicznościach dopuszczalności podjęcie tego rodzaju uchwały czy jej zmiany także po dniu 30 listopada. Sytuacja usprawiedliwiająca ten krok wystąpiła pod koniec 2010 r. w związku z zakończeniem poprzedniej kadencji organów samorządowych oraz wyborem w listopadzie 2010 r. nowych władz samorządowych, które na początku kadencji zmuszone były do podjęcia wielu nowych czynności urzędowych, a przede wszystkim do zapoznania się z sytuacją w powiecie. Niewielka zwłoka w podjęciu zaskarżonej uchwały była usprawiedliwiona wymienionymi okolicznościami. Powiat zarzucił, że organ nadzoru dopuścił się zwłoki w zaskarżeniu uchwały rady powiatu, skoro skargę wniósł aż po trzech miesiącach od podjęcia uchwały. Z tych względów powiat wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), ani ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., zwana dalej u.s.p.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonej uchwały organu powiatu z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Na wstępie Sąd stwierdza, że Wojewoda D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia Programu współpracy Powiatu W. z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego, na 2011 r. Przesłanki nieważności uchwały organu powiatu ustala art. 79 ust. 1 u.s.p., według którego uchwała organu powiatu sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.p. wyróżniają więc dwie kategorie wad prawnych uchwał organów powiatu: istotne oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu może być tylko istotne naruszenie prawa. Według poglądów literatury przedmiotu oraz ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ powiatu podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 79 u.s.p. Według art. 81 ust. 1 u.s.p., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin. Organ nadzoru zaskarżył zatem uchwałę do Sądu. Przedmiotem orzekania Sądu jest uchwała Nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia Programu współpracy Powiatu W. z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego na 2011 r. W dniu podjęcia tej uchwały, to jest [...] r., podstawą prawną do jej wydania był art. 5a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 873 ze zm.). Należy podkreślić, że w dniu 12 marca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 28, poz. 146), zmieniająca art. 5 ustawy, w tym jego ust. 3, który był do 12 marca 2010 r. podstawą prawną uchwał rad gmin o programie współpracy z organizacjami pozarządowymi. Nowelą z dnia 22 stycznia 2010 r. do ustawy dodano art. 5a, który w dniu podjęcia uchwały Nr [...] (tj. w dniu [...] r.) stanowił podstawę uchwalenia przez radę powiatu rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż określone w art. 3 § 5 pkt 5 p.p.s.a. Sąd ocenia te akty z punktu widzenia ich zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Program ten powinien być uchwalony do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Przepis ten w sposób jasny wyznacza termin do podejmowania uchwały dotyczącej programu współpracy. W rozpatrywanej sprawie przepis ten został naruszony przez Radę Powiatu. Według Sądu, to uchybienie terminowi podjęcia uchwały stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością. Przepis zastrzegający termin należy zaliczyć do grupy przepisów ściśle regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. I SA/Kr 1526/09). Uchybienie terminowi zastrzeżonemu w art. 5a ust.1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie może być zatem uznane za nieistotne naruszenie prawa. Pojęcie to oznacza bowiem jedynie wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały, np. błędne powołanie podstawy prawnej, kiedy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia, czy drobne wady nie dotyczące istoty regulowanego zagadnienia, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe. Organ nadzoru podniósł trafnie, że termin z art. 5a ust. 1 ustawy należy traktować jako termin ustawowy, nieprzywracalny i obowiązkowy, a nie instrukcyjny – jak nietrafnie wywodzi Powiat. Uchybienie tego terminu oraz uchwalenie programu, który ma obowiązywać w następnym roku kalendarzowym, po dniu 30 listopada, powoduje zatem istotne naruszenie prawa przez tak podjętą uchwałę. W konsekwencji organ nadzoru słusznie zwrócił uwagę, że przedmiotowa uchwała organu stanowiącego gminy narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W tym stanie rzeczy pozostałe okoliczności podniesione w skardze, uzasadniające uchybienie terminu, nie mają znaczenia dla oceny ważności przedmiotowej uchwały. W świetle powyższych rozważań nie mogły zostać uwzględnione argumenty Powiatu zawarte w odpowiedzi na skargę, usprawiedliwiające przekroczenie ustawowego terminu podjęcia spornej uchwały. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwała nie może być wykonywana w oparciu o art. 152 p.p.s.a.