I OSK 2288/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. T.-G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 478/11 w sprawie ze skargi D. T.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy oraz zobowiązania zwrotu prawa jazdy do depozytu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 478/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. T.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy oraz zobowiązania zwrotu prawa jazdy do depozytu. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], Starosta Chodzieski, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: K.p.a. oraz art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) orzekł o cofnięciu D. T.-G. uprawnienia wynikającego z prawa jazdy kategorii B, nr [...], wydanego dnia [...] października 2002 r. na druku serii [...], a także zobowiązał Stronę do zwrotu tego prawa jazdy do depozytu Starostwa Powiatowego w Chodzieży. Organ wskazał, iż decyzja ta jest konsekwencją niepoddania się przez w/w badaniom lekarskim, na które została skierowana prawomocną decyzją tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Przywołana wyżej decyzja w sprawie cofnięcia stronie uprawnienia do kierowania pojazdem była kolejną w tym samym przedmiocie, albowiem wcześniejsza decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile uchylona decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał wówczas, iż decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Od decyzji Starosty Chodzieskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. odwołanie złożyła D. T.-G., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie z uwagi na niezgodność z przepisami prawa oraz błędne ustalenia faktyczne. W uzasadnieniu odwołania podniosła, iż Starosta podjął swoją decyzję bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w oparciu o niewiarygodną informację na temat stanu jej zdrowia. Ponadto wyjaśniła, iż choroba psychiczna, na którą się leczy, jest w fazie remisji i nie stanowi przeszkody w uczestnictwie w czynnościach procesowych. Dodatkowo zarzuciła, że z racji przedłużającej się procedury administracyjnej należało ponownie skierować ją na badania lekarskie, wyznaczając w tym celu odpowiedni termin i miejsce. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile utrzymało zaskarżoną decyzję Starosty Chodzieskiego w mocy, podzielając pogląd tego organu, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy koniecznym było cofnięcie stronie uprawnień do prowadzenia pojazdu. Nie poddała się ona bowiem badaniom lekarskim, który to obowiązek został nałożony na nią w administracyjnym trybie skierowania do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy (art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Organ II instancji podkreślił przy tym, że zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczą głównie decyzji Starosty poprzedzającej zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., tj. decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., która zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i w wyniku skargi do sądu administracyjnego, została uznana za prawidłową. Na tej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile uznało, że niezasadnym byłoby ponowne wszczynanie postępowania w sprawie skierowania Strony na badania lekarskie i wyznaczanie dla niej nowego terminu ich wykonania. W skardze na powyższą decyzję ostateczną D. T.-G., zasadniczo powtarzając zarzuty przedstawione w odwołaniu, wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Chodzieskiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpoznania. Zarzucając naruszenie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b Prawa o ruchu drogowym, podniosła oparcie decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych zasadzających się na niewiarygodnym donosie o stanie jej zdrowia oraz pominięciu opinii biegłych sporządzonej w sprawie karnej, z której wynika brak upośledzenia umysłowego. Podtrzymała pogląd o konieczności ponownego skierowania jej na badania lekarskie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ II instancji stwierdził, że były one już przedmiotem jego analizy w trakcie podejmowania decyzji w przedmiotowej sprawie i nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał wniesioną skargę za nieusprawiedliwioną. Sąd wskazał, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. kierująca Skarżącą na badania stała się prawomocna w dniu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/09, którym oddalona została skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile utrzymującą w mocy ww. decyzję. Sąd ustalił z urzędu, że wspomniany wyrok uprawomocnił się w dniu 22 czerwca 2010 r. W tym też dniu – a nie jak błędnie przyjęły organy administracji (co jednak pozostało bez wpływu na wynik sprawy) z dniem [...] października 2009 r. – uprawomocniła się decyzja o skierowaniu na badania. Oznacza to, że skarżąca była zobowiązana poddać się badaniom do dnia 22 lipca 2010 r., czego jednak – jak wynika z niebudzących wątpliwości i niekwestionowanych przez stronę ustaleń organów – nie uczyniła. W konsekwencji Starosta Chodzieski, zdaniem Sądu, prawidłowo orzekł o cofnięciu skarżącej uprawnień do kierowania pojazdami oraz o obowiązku zwrotu prawa jazdy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile zasadnie rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy. W przypadku bowiem wystąpienia przesłanek uregulowanych w art. 140 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym jest obligatoryjne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. T.-G.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a., 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], została wydana z naruszeniem art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 7 K.p.a. in media, uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne uchybienie przepisom postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organ administracyjny stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem autora skargi kasacyjnej informacje o stanie zdrowia skarżącej, które zostały powzięte przez Starostę Chodzieskiego wyłącznie na podstawie donosu Prokuratury Rejonowej w Chodzieży, w żadnej mierze nie mogą być traktowane jako wiarygodne ani odzwierciedlające stan faktyczny sprawy. W jego ocenie Sąd Rejonowy w Chodzieży z niewiadomych powodów nie udostępnił Starostwu Powiatowemu w Chodzieży akt sprawy o sygn. [...], w których znajduje się opinia biegłych z jednorazowego badania psychiatrycznego, jakie przeprowadzono w toku dochodzenia, a także dalsze opinie wykonane na zlecenia Sądu, które winny znajdować się w aktach sprawy Starostwa Chodzieskiego, a z których jednoznacznie wynika, że u skarżącej nie stwierdza się upośledzenia umysłowego. Rozpoznano natomiast chorobę psychiczną w postaci schizofrenii z defektem, która obecnie jest w okresie remisji. W związku z tym Starosta ten powinien starannie przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i przedsięwziąć wszelkie dopuszczalne prawem kroki przy wykorzystaniu odpowiednich środków dowodowych, aby ostatecznie ustalić zasadność zastosowania przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b i ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Starosta obowiązków tych nie wypełnił. Nie uczynił tego do tej pory żaden organ administracyjny i nie zwrócił dostatecznej uwagi na to podstawowe zagadnienie także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W tym stanie rzeczy brak było, zdaniem autora skargi kasacyjnej, materialnoprawnej podstawy (art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym) do wydania kontrolowanych do tej pory rozstrzygnięć, która pozwalałaby wydać decyzję o cofnięciu skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, a nadto przymusowego poddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5 cytowanej wyżej ustawy. Odnosząc się do naruszenia przepisów natury procesowej, autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd I instancji obowiązany był wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Uznając, że przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Chodzieskiego, Sąd nie zwrócił dostatecznej uwagi, iż skarżąca zobowiązana została do wykonania badań lekarskich w terminie 30 dni od dnia otrzymania skierowania, że decyzję tę zaskarżyła ona do organu odwoławczego, a organ ten wydał swoje rozstrzygnięcie dopiero [...] października 2009 r., czyli po upływie 30 dni od dnia otrzymania skierowania na badania. Wcześniej decyzja Starosty, która nie była ostateczna, nie podlegała wykonaniu. Przed upływem terminu do wniesieniu odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie, co miało miejsce w niniejszej sprawie, wstrzymuje wykonanie decyzji. Spornej decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a decyzja nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa (art. 130 K.p.a.). W tym stanie rzeczy, w ocenie autora skargi kasacyjnej, po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] października 2009 r., nr [...], należało wydać ponowną decyzję o skierowaniu skarżącej na badania lekarskie i decyzję taką należało jej doręczyć z odpowiednim pouczeniem (art. 9 K.p.a.), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przypadku wskazania obu podstaw w pierwszej kolejności zbadania wymagają zarzuty procesowe, gdyż tylko wówczas gdy przesądzone zostaną: prawidłowość ustaleń faktycznych i prawidłowość procedowania, można przejść do oceny zasadności zarzutów materialnoprawnych. Podstawa naruszenia przepisów procesowych sprowadza się do dwóch zarzutów. Pierwszym z nich jest rzekomo wadliwe ustalony stan faktyczny, drugim kwestia wykonalności decyzji kierującej na badania i jej znaczenia dla decyzji w zakresie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Zarzuty w tej materii są chybione. Sąd I instancji ustalił bowiem prawidłowo stan faktyczny sprawy w zakresie potrzebnym do jej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim jednak trzeba zważyć, że stan zdrowia skarżącej na tym etapie postępowania w zasadzie nie ma już znaczenia dla wyniku sprawy. Decyzja oparta o przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b Prawa o ruchu drogowym jest decyzją związaną. Zapada ona wówczas, gdy mimo ostatecznej decyzji wydanej w trybie art. 122 ust. 1 pkt 3-5 tej ustawy, kierowca nie wykonał nałożonego nią obowiązku poddania się badaniu lekarskiemu. Tak się stało w niniejszej sprawie. Bowiem w zakresie owego obowiązku w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] października 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Skarga na tę decyzję ostateczną została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/09. Jak trafnie zauważył Sąd meriti obowiązek poddania się badaniu przez skarżącą stał się prawomocny z dniem prawomocności owego wyroku. Co prawda obowiązujące wówczas przepisy nie ustanawiały terminu, w jakim należało się poddać takim badaniom, co oznacza jego wykonalność z dniem ostateczności decyzji (tu [...] października 2009 r.), skoro jednak termin ten określono w decyzji, należało go uwzględnić. Poza sporem jest, że skarżąca nie wykonała tego obowiązku. Toteż po bezskutecznym upływie wskazanego terminu istniała podstawa do wydania kontrolowanych w sprawie decyzji o cofnięciu uprawnień. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej w okolicznościach sprawy nie było jakichkolwiek powodów do wydania kolejnej decyzji w przedmiocie skierowania na badania. Nie motywuje do tego stanowiska ani czas toczącego się postępowania, ani fakt, że pierwsza decyzja o cofnięciu uprawnień została uchylona, ani wreszcie okoliczność, że decyzja organu odwoławczego w tej materii zapadła po sprecyzowanym w decyzji pierwszoinstancyjnej terminie. Istotne z punktu widzenia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji w sprawie niniejszej było to, czy w dniu orzekania obowiązek poddania się badaniu został prawomocnie nałożony i czy został zrealizowany. Ubocznie tylko, bo jak wskazano wyżej nie ma to wpływu na wynik sprawy, wypada wskazać, że materiał sprawy przekonuje do konieczności poddania się skarżącej badaniu lekarskiemu. Kierowanie pojazdami jest reglamentowane ze względów bezpieczeństwa i powinno być powierzane wyłącznie osobom, które mają ku temu wystarczające predyspozycje. Tymczasem poza sporem jest, że skarżąca cierpi na chorobę psychiczną, której skutki w omawianej materii mają być właśnie ustalone w toku badania, które pozwoli na konkluzję o zdolności bądź niezdolności do kierowania pojazdami. Zatem nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w żadnym z postępowań w przedmiocie cofnięcia uprawnień. W zakresie podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego skarga kasacyjna zasadza się na zarzutach wyżej rozważonych, gdyż konkluzję o błędnym zastosowaniu przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b Prawa o ruchu drogowym wywodzi z wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Skoro zatem wykazano wyżej, że stan faktyczny był prawidłowo wyjaśniony, zarzut ten nie mógł się ostać. W istocie kwestionowanie tych okoliczności, które podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tym zakresie, mogło nastąpić wyłącznie w postępowaniu dotyczącym skierowania na badania, gdyż jak to już wyjaśniono, w niniejszym postępowaniu organy są związane ostateczną decyzją w tej materii. Zatem w niniejszej sprawie niepodobna twierdzić, że doszło do błędnego zastosowania bądź wadliwej wykładni przywołanego wyżej przepisu. Z tych przyczyn przyjąć należało zasadność oparcia zaskarżonego wyroku na art. 151 P.p.s.a. Nietrafność zarzutów skargi kasacyjnej uzasadniała przeto jej oddalenie. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 184 P.p.s.a.