I OSK 1506/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 12/11 odrzucającego skargę T. O. na bezczynność Mazowieckiego Kuratora Oświaty w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 czerwca 2003 r. o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 12/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. O. na bezczynność Mazowieckiego Kuratora Oświaty w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 czerwca 2003 r. o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż T. O. przedmiotem skargi z dnia 19 listopada 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniła bezczynność Mazowieckiego Kuratora Oświaty w przedmiocie: rozpoznania wniosku z dnia 30 czerwca 2003 r. o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego, wydania orzeczenia o wypełnieniu protokołu powypadkowego z wypadku z dnia 25 września 2002 r., wydania orzeczenia o braku protokołów z egzaminów sprawdzających z języka polskiego wystawionych przez skarżącą w roku szkolnym 2001/2002 oraz wydania orzeczenia o braku protokołów z przejęcia przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty dokumentacji z przebiegu procesu nauczania w dacie rozwiązania Zespołu Szkół nr 16 im. gen. Władysława Sikorskiego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że stosownie do postanowień art. 7 ust 5 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 19, poz. 239 ze zm.) termin na złożenie wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego o awans na stopień nauczyciela dyplomowanego po odbyciu stażu w skróconym wymiarze należało złożyć do dnia 5 kwietnia 2003 r. Wniosek skarżącej z dnia 30 czerwca 2003 r. w tym przedmiocie został zatem złożony z uchybieniem wskazanego wyżej terminu, a organ nie został przez ustawodawcę upoważniony do jego zmiany, o czym skarżąca została poinformowana pismem z dnia (...) lipca 2003 r. nr (...). Organ wywodził także, iż nie był pracodawcą skarżącej i nie jest zobowiązany do sporządzenia protokołu powypadkowego w jej sprawie. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżąca zarzucając Mazowieckiemu Kuratorowi Oświaty bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 czerwca 2003 r., nie wyczerpała trybu zażaleniowego uregulowanego w art. 37 K.p.a. i nie wniosła zażalenia na niezałatwienie sprawy w tym zakresie do organu wyższego stopnia, tj. do istniejącego wówczas Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Ponadto na wezwanie Sądu, organ w pismach procesowych z dnia 10 stycznia 2011 r. oraz z dnia 27 kwietnia 2011 r. poinformował, iż w aktach sprawy brak jest wyżej wskazanego zażalenia skarżącej, znajduje się tam natomiast złożone w dniu 20 sierpnia 2003 r., skierowane do Mazowieckiego Kuratora Oświaty, "odwołanie od decyzji Dyrektora Wydziału Kadr i Szkolenia Zawodowego Nauczycieli (z dnia 9 lipca i 8 sierpnia 2003 r.) (...)". W celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w tej sprawie, szczególnie biorąc pod uwagę oświadczenie skarżącej zwarte w piśmie z 19 marca 2011 r. (k-97 akt sądowych), iż przedmiotowe zażalenie złożyła, Sąd pierwszej instancji pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. zwrócił się do strony skarżącej o nadesłanie odpisu wskazanego wyżej zażalenia wraz z dowodem jego złożenia. W odpowiedzi skarżąca w piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2011 r. podtrzymała swoje stanowisko zajęte w sprawie. Powołała się również na załączone do wyżej wskazanego pisma dokumenty, nie załączając jednak dowodu złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w trybie art. 37 K.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji takiego charakteru nie można przypisać złożonemu przez skarżącą w dniu 28 marca 2002 r. zażaleniu, skierowanemu do Dyrektora Wydziału Edukacji i Kształcenia Ustawicznego Kuratorium Oświaty w Warszawie, bowiem wniesione ono zostało przed datą wszczęcia postępowania w przedmiocie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego (30 czerwca 2003 r.). Podobnie, o wniesieniu zażalenia nie może świadczyć nadesłane przez skarżącą pismo Dyrektora Departamentu Prawnego MENiS z dnia (...) kwietnia 2002 r. nr (...), gdyż ono także zostało sporządzone przed 30 czerwca 2003 r. Natomiast, zdaniem Sądu, znajdujące się w aktach administracyjnych (k-19) "odwołanie od decyzji Dyrektora Wydziału Kadr i Szkolenia Zawodowego Nauczycieli (z dnia 9 lipca i 8 sierpnia 2003 r.) (...)" również nie stanowi zażalenia w trybie 37 K.p.a., bowiem nie zostało skierowane do organu wyższego stopnia, nie dotyczy niezałatwienia w terminie wniosku z 30 czerwca 2003 r., a odnosi się do innych kwestii, niż będące przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że kwestia zobowiązania pracodawcy do wypełnienia protokołu powypadkowego nie należy do kognicji sądów administracyjnych, a Mazowiecki Kurator Oświaty nie był pracodawcą skarżącej. Podobnie, wydanie, bądź niewydanie, orzeczeń o braku protokołów z egzaminów sprawdzających z języka polskiego oraz o braku protokołów z przejęcia dokumentacji z przebiegu procesu nauczania w Zespole Szkół nr 16 im. gen. Władysława Sikorskiego w Warszawie nie jest rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie, zatem nie można uznać za dopuszczalną skargi wniesionej na bezczynność w tym przedmiocie. Nie dotyczy to również czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bowiem nie rodzi żadnych uprawnień czy obowiązków wynikających z tych przepisów. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła T. O. zarzucając mu: 1. naruszenie art. 37 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że brak złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy powinien skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej; 2. naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 58 § 1 p 6 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarga T. O. nie dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i jako taka podlega odrzuceniu; 3. nieuprawniony brak zasądzenia kosztów pomocy prawnej z urzędu na rzecz pełnomocnika. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przyznania na jej rzecz wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. W motywach skargi kasacyjnej podniosła, iż czynności przez nią podjęte są wystarczające dla skutecznego wniesienia i merytorycznego rozpoznania skargi. Odnosząc się do braku administracyjnego charakteru sprawy, Sąd ograniczył się jedynie do wskazania kompetencji sądów administracyjnych i przyjęcia ich braku w kontekście niniejszej sprawy. W istocie zaniechania organu wskazane w skardze dotyczą czynności z zakresu administracji publicznej odnoszących się do uprawnień skarżącej i odpowiadających im obowiązków organu. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należy rozumieć działania materialno-techniczne podjęte przez szeroko rozumiane organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Wszystkie wskazane przymioty mają czynności, których domaga się od organu skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które w niniejszej sprawie nie były usprawiedliwione. Skarga na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) organu przysługuje stronie tylko w sytuacji, gdy organ zobligowany był dokonać czynności lub wydać akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu jest możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 K.p.a., przy czym zażalenie na niezałatwienie sprawy do organu wyższego stopnia stanowi warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność. Nie ulega wątpliwości, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca zarzucając organowi tj. Mazowieckiemu Kuratorowi Oświaty bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 30 czerwca 2003 r. nie wystąpiła z zażaleniem do organu wyższego stopnia tj. do Ministra Edukacji Narodowej, czyli nie wyczerpała środków zaskarżenia. Świadczy o tym pismo Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dni 27 kwietnia 2011 r. (k. 106 akt), w którym organ podniósł, iż nie posiada żadnej wiedzy na temat by skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wystąpiła do Ministra Edukacji Narodowej z przedmiotowym zażaleniem. Skarżąca również nie wypełniła wezwania Sądu pierwszej instancji z dnia 8 czerwca 2011 r. (k. 111) dotyczącego przesłania Sądowi odpisu ww. zażalenia złożonego w trybie art. 37 K.p.a. Ministrowi Edukacji Narodowej. W związku z powyższym wniesienie przez skarżącą skargi do sądu administracyjnego, mimo, że przysługiwał jej jeszcze środek zaskarżenia w postaci zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. nie można uznać za wyczerpanie środków zaskarżenia, a samo wniesienie skargi za niedopuszczalne. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 37 K.p.a. nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisu postępowania art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W przedstawionym przez skarżącą kasacyjnie stanie faktycznym Mazowiecki Kurator Oświaty nie był zobligowany do wydania aktu lub podjęcia czynności opisanej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. polegających na rozpatrzeniu wniosku z dnia 30 czerwca 2003 r. o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego, wydania orzeczenia o wypełnieniu protokołu powypadkowego z wypadku z dnia 25 września 2002 r., wydania orzeczenia o braku protokołów z egzaminów sprawdzających z języka polskiego wystawionych przez skarżącą w roku szkolnym 2001/2002 oraz wydania orzeczenia o braku protokołów z przejęcia przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty dokumentacji z przebiegu procesu nauczania w dacie rozwiązania Zespołu Szkół nr 16 im. gen. Władysława Sikorskiego w Warszawie. Żaden bowiem przepis do tego organu nie zobowiązywał, ponieważ ustawa z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw weszła w życie w dniu 4 kwietnia 2000 r. Jej przepis art. 7 ust. 5 stanowił, że nauczyciele spełniający wymogi o których mowa w ust. 2 i 3 mogą składać wnioski o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego o awans na stopień nauczyciela dyplomowanego w terminie trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 2003 r. Tym samym wniosek skarżącej z dnia 30 czerwca 2003 r. został złożony po terminie. Należy jednak zauważyć, że przyczyną odrzucenia przez Sąd pierwszej instancji skargi było nie wyczerpanie przez skarżącą trybu zażaleniowego (art. 37 K.p.a.), który w realiach niniejszej sprawy stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji (art. 52 ustawy P.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd administracyjny rozpoznaje sprawę co do istoty dopiero po uprzednim zbadaniu dopuszczalności skargi. Zarzut nieuprawnionego braku zasądzenia kosztów pomocy prawnej z urzędu na rzecz pełnomocnika nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony na skutek braku przytoczenia jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego lub postępowania któremu uchybił Sąd pierwszej instancji. Na marginesie należy zauważyć, iż wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa ( art. 250 P.p.s.a. ) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach 258 - 261 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 P.p.s.a.