II SA/Wa 892/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Janusz Walawski Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej oddala skargę Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 5 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. przydzielającej R.B. kwaterę tymczasową przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż R.B. pełni służbę w organach Policji od dnia [...] maja 1994 r. Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. orzekł o przyznaniu R.B. kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...]. Od powyższej decyzji strona nie złożyła odwołania w związku z powyższym decyzja stała się ostateczna. W dniu [...] maja 2010 r. R.B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz o wydanie decyzji o przydziale zajmowanego lokalu mieszkalnego jako lokalu służbowego. Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Komendant Główny Policji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia oraz postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym. Komendant Główny Policji odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wskazał, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie prowadzone w trybie tych przepisów ma charakter nadzwyczajny, co jest konsekwencją faktu, iż ma ono za przedmiot ponowną ocenę pod kątem legalności prawomocnego już orzeczenia, co stanowi odstępstwo od stanu prawnego i faktycznego, jaki miał miejsce w chwili orzekania, przy czym jego ocena nie może wychodzić poza przesłanki określone w przytoczonych wyżej przepisach k.p.a. Elementem koniecznym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie powyższych przepisów, jest ustalenie, iż jej postanowienia naruszają prawo i to w sposób rażący. Taka sytuacja jednak w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Organ podniósł, iż podstawą prawną wydania decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Komendanta [...] Policji o przydziale tymczasowej kwatery przy ul. [...] był § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), który stanowi, iż tymczasowe kwatery dla policjantów przydziela się w lokalach mieszkalnych, pokojach gościnnych, pokojach w hotelu lub bursie albo w pomieszczeniach mieszkalnych usytuowanych w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego o należytym stanie technicznym i sanitarnym. W świetle ust. 2 ww. przepisu przydział następuje na pisemny wniosek policjanta, którego wzór stanowi złącznik nr 2 z ww. rozporządzenia. Organ wskazał, iż zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta W. o pozwoleniu na użytkowanie budynki A i B położone przy ul. [...] zostały przeznaczone do zamieszkania zbiorowego, tym samym lokale te mogły być przydzielone tylko jako kwatery tymczasowe. Organ przyznał, iż w aktach sprawy znajduje się wyłącznie wniosek R.B. z dnia [...] marca 2002 r. o przydział lokalu mieszkalnego, natomiast brak jest wniosku o przydział kwatery tymczasowej i stanowi to naruszenie przepisów wskazanego rozporządzenia, jednak nie stanowi to rażącego naruszenia prawa, mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał ponadto, iż przyznanie prawa do tymczasowej kwatery nie pozbawiło policjanta prawa do ubiegania się o przydział właściwego w rozumieniu ustawy zasadniczej lokalu mieszkalnego, jednakże wniosek dowodowy jakim jest lista oczekujących na przydział lokalu nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2, gdyż żaden z przepisów ustawowych nie nakłada obowiązku tworzenia niniejszego dokumentu. Od powyższej decyzji R.B. oraz Stowarzyszenie [...] złożył odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniósł te same argumenty, które zostały zawarte w decyzji Komendanta Głównego Policji. Dodatkowo organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 61 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zawartych w odwołaniach wskazał, że nie są one zasadne bowiem w związku ze złożonym przez R.B. wnioskiem z dnia [...] marca 2002 r. o przydział lokalu mieszkalnego Komendant [...] Policji chcąc zaspokoić potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza, mając w swoim zasobie tylko kwatery tymczasowe zaproponował zainteresowanemu przydział takiego lokalu. Zainteresowany przed przyjęciem lokalu został poinformowany o statusie mieszkania i jego powierzchni oraz miał czas na podjęcie stosownej decyzji. Dopiero po uzyskaniu jego akceptacji, została wydana decyzja nr [...] o przydziale kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...]. R.B. odebrał osobiście przedmiotową decyzję w dniu [...] sierpnia 2005 r., na którą przysługiwało mu odwołanie do organu II instancji, o czym został pouczony. Zainteresowany nie skorzystał z możliwości zaskarżenia przedmiotowej decyzji i w związku z tym stała się ono ostateczna w przedmiotowej sprawie. Natomiast funkcjonariusz otrzymując przydział kwatery tymczasowej nie utracił prawa do lokalu mieszkalnego. Nadto nie było również przeciwwskazań prawnych aby funkcjonariusz w służbie stałej otrzymał przydział kwatery tymczasowej. Organ wskazał także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie rażącego naruszenia prawa jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawiać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Odnosząc się do kwestii wydania decyzji o przydziale zajmowanego lokalu mieszkalnego, organ stwierdził, że wniosek ten jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez Komendę [...] Policji. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym i właściwym do przeprowadzenia postępowania jest organ wyższego stopnia. Postępowań tych nie można połączyć, tym samym zarzut ten jest bezzasadny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.B. wniósł o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez jego błędną subsumpcję i wywiedzenie, że pomimo treści ówcześnie obowiązującego § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienie lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 z późn. zm.) niezłożenie przez skarżącego pisemnego wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a następnie jej przydzielenie przez Komendanta [...] Policji nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji; 2. obrazę art. 156 § 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie przez organ Il instancji jako podstawy prawnej do wydania skarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy skutek decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Komendanta [...] Policji jest nieodwracalny, gdyż prawo z niej wynikające zostało już skonsumowane przez stronę. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1268 ze zrn.): sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontroię pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga R.B. nie zasługuje na uwzględnienie. Wyrażona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nir mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie okreslonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta wadą okresloną w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m.in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco. Orzecznictwo sądowe prezentuje pogląd, że istnieje różnica między “zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może byc zakwalifikowane jako “rażące". Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku postają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zgodzić się należy z organem nadzorczym, iż decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Komendanta [...] Policji o przydziale skarżącemu kwatery tymczasowej nie może być uznane za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, nie jest też dotknięta innymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a. skutkującymi jej nieważnością. O tym, że przydzielona kwatera miała charakter tymczasowy i nie była kwaterą stałą skarżący wiedział, jednakże decyzji nie zaskarżył i kwaterę przyjął. Jak wyjaśnia organ, nastąpiło to w warunkach posiadania przez funkcjonariusza niezrealizowanego prawa do lokalu mieszkalnego i złożonego wniosku o jego przydział. Organ chcąc zaspokoić potrzeby mieszkaniowe policjanta i mając w swoim zasobie jedynie kwatery tymczasowe zaproponował zainteresowanemu przydział lokalu tymczasowego. Dla oceny, czy przydzielenie policjantowi w służbie stałej kwatery tymczasowej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, art. 88 ust. 1 i powołanego wyżej rozpozrądzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r., istotne jest, że decyzja ta nie pozbawiała skarżącego prawa do lokalu mieszkalnego należnego mu na podstawie art. 88 ust. 1 usatwy o Policji. Nie można zatem podzielić zarzutu skarżącego, iż przydzielenie kwatery tymczasowej pomimo niezłożonego wniosku o przydział takiej kwatery stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazać przy tym trzeba, że w niektórych sytuacjach także policjantowi w służbie stałej jest możliwe przydzielenie kwatery tymczasowej, o czym stanowi art. 96 ust. 4 i 5 ustawy o Policji. Nie jest też uzasadniony zarzut obrazy art. 156 § 2 in fine k.p.a., bowiem przepis ten dotyczy ograniczenia skutków jakie wywołała wadliwa decyzja, zaś w sprawie takiej wadliwości kwestionowanej decyzji, nie stwierdzono. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.