I SA/Wa 207/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A.W. i J.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. i J. W., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w obrębie K.. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że Burmistrz Miasta i Gminy K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. pozytywnie zaopiniował pod względem zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, przedłożony projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...], położonej w obrębie K., w wyniku którego miała powstać działka o nr ew. [...], przeznaczona – stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] grudnia 2008 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], poz. [...]) – pod drogę dojazdową oznaczoną symbolem [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli A.W. i J.W., właściciele działki nr [...], podnosząc, że planowana droga jest całkowicie zbędna, drogi dojazdowe nie są zaliczane do dróg publicznych, a co za tym idzie – podział mający na celu wydzielenie przeznaczonej pod ową drogę działki nie może nastąpić z urzędu. Odwołujący się podkreślili, że na podział nie wyrażają zgody. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przytoczyło treść art. 93 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) i podkreśliło, że przy zatwierdzaniu projektu podziału organ administracji publicznej musi uwzględnić przede wszystkim przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie i czy służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Organ, dokonując oceny zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, musi zatem udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Zgodność planowanego podziału z planem miejscowym będzie zachodziła wtedy, gdy przedstawiony projekt podziału nie będzie naruszał zapisów planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło, że ocenie organów opiniujących podlega wyłącznie przedstawiony projekt podziału oraz tekst obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości mającej podlegać podziałowi pozostaje – co do zasady - obojętny dla wyniku takiej oceny. Ocenie takiej nie może również podlegać celowość czy zasadność ustaleń obowiązującego planu. Oznacza to, że przy zatwierdzaniu i opiniowaniu projektu podziału nieruchomości organ zobowiązany jest przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu ocenić, czy projekt podziału nieruchomości realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Organ drugiej instancji podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z załączonego do akt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] grudnia 2008 r., wynika, że nieruchomość objęta opiniowanym projektem podziału położona jest w obszarach oznaczonych symbolami [...] i [...]. Ustalenia planu dla tych obszarów są następujące: [...] – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, minimalna powierzchnia nowych działek 2000 m²; [...] – projektowana droga dojazdowa, szerokość w liniach rozgraniczających: 10,0 (9,0) m. Przedłożony do zaopiniowania projekt podziału przedmiotowej nieruchomości przewiduje powstanie dwóch działek, tj. działki nr [...] z przeznaczeniem pod planowaną drogę dojazdową [...] oraz działki nr [...] o pow. [...] ha, zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym. Zdaniem Kolegium oznacza to, że planowany podział działki nr [...] jest zgodny z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ zaznaczył jednocześnie, że ocena celowości planowanego podziału nie należy do odwołujących, lecz do inicjatora podziału (podział przeprowadzany jest z urzędu), że zgoda właścicieli nieruchomości gruntowej, której podział ma zostać dokonany z urzędu, nie jest dla skuteczności takiego podziału wymagana oraz że przedmiotem zaskarżonego postanowienia była tylko i wyłącznie ocena zgodności planowanego podziału z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena czy podział taki jest w ogóle dopuszczalny z urzędu, może i powinna być dokonana w decyzji kończącej postępowanie podziałowe w danej instancji, na przykład w odpowiedzi na zarzuty podniesione przez strony w jego trakcie. Ocena trafności tego rodzaju zarzutu na obecnym etapie postępowania – jako wykraczająca poza jego granice - byłaby niedopuszczalna. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A.W. i J.W., zarzucając naruszenie: - art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) i art. 138 kpa przez przyjęcie, że organ odwoławczy uprawniony jest jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do postanowienia organu pierwszej instancji, a nie jest obowiązany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz wydanego postanowienia organu pierwszej instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości, - art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 7 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), przez chybione przyjęcie, że projektowana droga wewnętrzna [...], określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. jako droga dojazdowa, jest drogą publiczną, - art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez chybione przyjęcie, że wydzielenie gruntu pod drogę wewnętrzną jest celem publicznym w rozumieniu tej ustawy, - art. 93 ust. 1-5 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez niedopuszczalne z mocy prawa wydanie z urzędu postanowienia przez organ pierwszej instancji w przedmiocie podziału nieruchomości na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 tej ustawy oraz utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy, w sytuacji, gdy podział ten nie jest realizacją celu publicznego, - art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez wszczęcie z urzędu na podstawie tego przepisu postępowania administracyjnego oraz akceptacja takiego postępowania przez organ odwoławczy, gdy nieruchomość nie stanowi własności gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste, lecz jest własnością skarżących, co oznacza, że wszczęcie z urzędu postępowania oraz wydane postanowienia zmierzają bezsprzecznie do obejścia przepisów o wywłaszczeniu. W uzasadnieniu skargi przytoczono szereg argumentów na poparcie podniesionych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Na wstępie wskazać należy, że zasady dokonywania podziałów nieruchomości określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 97 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. W myśl zaś art. 93 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Stosownie natomiast do treści art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, opiniuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pięciu sędziów z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99 (ONSA 1999/3/84) stwierdził, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został ponadto pogląd, że z brzmienia powołanego art. 93 ust. 4 wynika, iż postępowanie w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości sprowadza się do badania zgodności proponowanego podziału, określonego we wstępnym projekcie podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w przypadku, gdy plan taki dla danego obszaru obowiązuje. Organ opiniujący (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) na tym etapie postępowania ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej organ nie może ustosunkować się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydanie stosownej opinii w trybie powołanego przepisu, nie przesądza też, że dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie wydania opinii poprzedza bowiem postępowanie w sprawie podziału nieruchomości. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż objęta zaskarżonym postanowieniem działka nr [...] znajduje się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], poz. [...]. Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr [...], znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonym symbolem [...] oraz w liniach rozgraniczających drogi oznaczonej symbolem [...]. Przedłożony do zaopiniowania projekt podziału przedmiotowej nieruchomości przewiduje natomiast powstanie dwóch działek, tj. działki nr [...] z przeznaczeniem pod planowaną drogę dojazdową oznaczoną w planie symbolem [...] oraz działki nr [...] o pow. [...] ha, zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że planowany podział działki nr [...] jest zgodny z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcia organów obu instancji są więc zgodne z prawem i brak jest podstaw do ich uchylenia. Jednocześnie odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów wskazać trzeba, że są one całkowicie bezzasadne. Przede wszystkim podkreślić należy, że przedmiotem skargi A.W. i J.W. jest wydane, na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, postanowienie pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości. Jak zaś już wyżej wskazano organ administracji publicznej w wydanym na podstawie powyższego przepisu postanowieniu orzeka jedynie o zgodności wstępnego projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ opiniujący nie jest władny do wypowiadania się w innych kwestiach, w szczególności co do celowości podziału czy też jego przyszłych skutków. Organ ten nie może wykraczać poza wskazaną wyżej ocenę. Na tym etapie postępowania podziałowego nie podlega też badaniu zgodność z prawem samego wszczęcia postępowania podziałowego, przebieg tego postępowania, czy też zasadność podziału. Kwestie powyższe – zdaniem Sądu - mogą być rozstrzygane w postępowaniu w sprawie o podział nieruchomości, o ile do wydania decyzji o podziale nieruchomości dojdzie. Wydanie stosownej opinii w trybie powołanego art. 93 ust. 4, nie przesądza bowiem, że podział nieruchomości faktycznie nastąpi. Istota postanowienia opiniującego powoduje, że postępowanie może zakończyć się na tym etapie. Wydane w trybie powołanego przepisu postanowienie w żaden sposób nie rozstrzyga też o prawie własności nieruchomości. Jak już wyżej zaznaczono wyłącznym celem tego postępowania jest zbadanie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, a nie rozstrzygnięcie o prawie własności. W świetle powyższego - oceniając zaskarżone postanowienie pod względem merytorycznym - stwierdzić należy, że jest one zgodne z prawem. Przy czym zaznaczyć trzeba, że rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów kpa, co mogłoby stanowić ewentualną przesłankę uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wbrew twierdzeniom skarżących postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z regułami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.