IV SAB/Po 27/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych opłat związanych z wydaniem kart pojazdów oddala skargę Podaniem z dnia [...] grudnia 2010 r. K. N. (zwana dalej wnioskodawczynią albo skarżącą), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika procesowego, zwróciła się do Prezydenta Miasta L. (zwanego dalej Prezydentem albo organem administracji) z wnioskiem o zapłatę [...] zł w związku z zarejestrowaniem wymienionych w piśmie pojazdów w okresie od maja 2004 r. do marca 2006 r., na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. 2003 r., poz. 137, nr 1310, dalej zwane rozporządzeniem z 2003 r.), które wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. (sygn. akt U 6/04, dalej wyrok TK z 17 stycznia 2006 r.) uznane zostało za niezgodne z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm., dalej prd) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Przytoczone uregulowanie zostało uznane za sprzeczne z prawodawstwem wspólnotowym w szczególności z art. 90 akapit pierwszy TWE, zgodnie z postanowieniem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawie C-134/07. W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2011 r. na powyższy wniosek organ administracji wyjaśnił, że roszczenia dotyczące zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu były przedmiotem postępowania sądowego, które zakończyło się wydaniem przez Sąd Okręgowy w Poznaniu prawomocnego wyroku o oddaleniu powództwa w sprawie o sygn. akt XV Ca 890/10. Roszczenia powódki zostały uznane za przedawnione, zatem brak podstaw do uwzględnienia żądania zapłaty. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. wnioskodawczyni zwróciła się do Prezydenta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa związanego ze zgłoszonym roszczeniem o zwrot nienależnie pobranych opłat odnoszących się do wydania kart pojazdów, szerzej opisanych w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., przez podjęcie aktu lub czynności, które nie są decyzją lub postanowieniem w rozumieniu art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) w wyniku czego zaakceptowane zostanie w całości dochodzone roszczenie oraz przyznana zostanie wnioskodawczyni kwota [...] zł tytułem zwrotu nadpłaconych kwot za wydanie kart pojazdów w trybie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wnioskodawczyni powołując się na uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21 (dalej uchwała z dnia 4 lutego 2008 r.) wyjaśniła, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia aktu lub czynności, które nie są decyzją lub postanowieniem, które mogą podlegać kontroli sądów administracyjnych zgodnie z uregulowaniem art. 3 § 2 ust. 4 ppsa. Wydany akt bądź też czynność powinny legitymować się indywidualnością rozumianą przez objęcie ich zakresem "określonego zindywidualizowanego stosunku administracyjnego (uprawnienia lub obowiązku), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Koniecznym elementem wnioskowanego działania jest także wskazanie związku uprawnienia lub obowiązku z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Wnioskodawczyni zauważyła nadto, że zdaniem NSA dochodzenie przedmiotowych roszczeń na drodze cywilnej oraz administracyjnej nie wykluczają się wzajemnie. Ustosunkowując się do pisma Prezydenta z dnia [...] stycznia 2011 r. wnioskodawczyni uznała je za niewystarczające, gdyż ograniczyło się tylko i wyłącznie do wskazania na prawomocnie zakończone postępowanie, jakie toczyło się z powództwa cywilnego wnioskodawczyni, co zdaniem strony przeciwnej stanowić powinno uzasadnienie odmowy wypłaty wskazanej kwoty. Prezydent nie odniósł się natomiast do kwestii związanych z niezasadnością uzyskania korzyści majątkowych związanych z pobraniem rzeczonych opłat z uregulowaniami Konstytucji oraz Traktatu o Unii Europejskiej. W ocenie wnioskodawczyni, doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia prawa albowiem już literalna wykładnia wskazanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że w okresie od maja 2004 r. do marca 2006 r. brak było podstaw prawnych do kwestionowanego przesunięcia majątkowego. Z uwagi na brak odpowiedzi organu administracji, pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wnioskodawczyni złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) na bezczynność organu związaną ze złożonym wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa związanego ze zgłoszonym żądaniem zwrotu nienależnie pobranych opłat związanych z wydaniem kart pojazdów w okresie od stycznia 2005 r. do marca 2006 r. Zaskarżonemu działaniu organu administracji skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: naruszenie art. 217 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji przez pobranie opłat za wydanie kart pojazdów stanowiących w przeważającej części należność podatkową na podstawie aktu normatywnego innego niż ustawa; naruszenie art. 90 akapit pierwszy TWE przez pobranie opłat za wydanie kart pojazdów sprowadzonych z zagranicy podczas gdy w odniesieniu do pojazdów zakupionych na obszarze RP taki obowiązek nie istniał; 2) naruszenie przepisów proceduralnych poprzez: a) naruszenie art. 3 § 2 ust. 4 w zw. z art. 52 § 3 ppsa poprzez niewydanie przez organ w zakreślonym ustawą terminie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień Skarżącej lub obowiązków wynikających z przepisów prawa mimo skierowanego wezwania do usunięcia naruszenia prawa; b) naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) przez złamanie przez organ zasady straży praworządności oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku aktu lub czynności, które nie są decyzją ani postanowieniem w rozumieniu art. 3 § 2 ust. 4 ppsa "uprawnienie Skarżącej do uzyskania zwrotu nadpłaconych opłat za wydanie kart pojazdów przekazanych w wyżej wskazanym okresie zgodnie z uregulowaniem art. 149 ppsa"; 2) zasądzenie od organu administracji kosztów przedmiotowego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z uchwałą z 4 lutego 2008 r., w sytuacji zwrócenia się z żądaniem zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdów powstaje konieczność odniesienia się przez organ administracyjny do takiego obowiązku w formie aktu lub też czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Niepodważalną w przedmiotowej sprawie jest okoliczność pobrania przez organ opłat za wydanie kart pojazdów we wskazanym okresie w wysokości 500 zł za każdą z nich na podstawie art. 77 ust. 3 prd w związku z § 1 rozporządzenia z 2003 r. Zgodnie z wyrokiem TK z 17 stycznia 2006 r., wskazane wyżej uregulowanie ulokowane w ramach rozporządzenia Ministra Infrastruktury uznane zostało za niezgodne z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prd oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Co prawda w przytoczonym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy prawnej wskazywanego uregulowania rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r., jednak zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego w sprawie roszczenia związanego ze zwrotem opłat za wydanie kart pojazdów z dnia 23 kwietnia 2009 r. (sygn. akt IV CNP 99/08, lex 527127), orzeczenie przez TK o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego nie wpływa na kompetencję sądu powszechnego w przedmiocie odmowy zastosowania niekonstytucyjnych unormowań dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Bacząc na okoliczność, że niniejsza sprawa rozpoznawana jest przez sąd administracyjny przytoczenia wymaga norma prawna wynikająca z art. 178 Konstytucji, która w sposób jednoznaczny wskazuje, że "sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom". A contrario, stanowi to podstawę do niezastosowania w przedmiotowej sprawie norm prawnych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. także w odniesieniu do okresu, w którym takie uregulowania stanowiły element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Zatem, mimo odroczenia utraty mocy rozporządzenia, zasadnym jest pominięcie ich zastosowania dla oceny stanu prawnego w przedmiotowej sprawie w okresie od maja 2004 r. do marca 2006 r. Zdaniem strony skarżącej, niepodważalnym jest bezpodstawne pobranie przez organ opłat za wydanie kart pojazdów w niniejszej sprawie. Uregulowanie art. 217 Konstytucji w sposób jednoznaczny wskazuje, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określenie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Oznacza to, że nałożenie jakiegokolwiek obowiązku o charakterze podatkowym w drodze aktu normatywnego innego niż ustawa winno zostać uznane za niekonstytucyjne, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie ma, w ocenie strony Skarżącej, znaczenia okoliczność, że świadczenie pieniężne związane z wydaniem karty pojazdu zostało określone jako "opłata" z uwagi na to, że z całokształtu stanu faktycznego wynika, że w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł w odniesieniu do każdej z wydanych kart pojazdów był to zakamuflowany podatek. Z racji tego, że stawka 500 zł (przekraczająca o 425 zł rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji kart pojazdów) ustanowiona została zgodnie z uregulowaniem wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości kart pojazdów z dnia 28 lipca 2003 r., pobieranie dochodzonych w przedmiotowej sprawie opłat w sposób oczywisty było sprzeczne z Konstytucją. Podkreślenia wymaga także naruszenie prawa wspólnotowego jakiego dopuścił się organ pobierając wskazywane w przedmiotowej sprawie opłaty. Zgodnie bowiem z uregulowaniem art. 90 akapit pierwszy TWE, mającego zastosowanie dla uregulowania stanu prawnego na terytorium RP od dnia przystąpienia do UE, żadne państwo członkowskie nie nakłada w sposób pośredni czy też bezpośredni na produkty innych państw członkowskich podatków jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z uregulowaniem § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł obciążał jedynie samochody używane przywożone do Polski z innego państwa i rejestrowanego tu po raz pierwszy. Co ważne, takie obciążenie nie występowało w przypadku rejestracji pojazdu nabytego na terytorium Polski i jako takie było przejawem dyskryminacji produktów przywożonych z zagranicy (por. wyrok TSWE z dnia 23 października 1997r., C-375/95, Komisja przeciwko Grecji, Zb. Orz. 1997, s. 1-5981, pkt 29). Przedmiotowe rozporządzenie wydane zostało co prawda przed przystąpieniem Polski do Wspólnoty Europejskiej, jednak obowiązywało po dniu 1 maja 2004 r., kiedy w odniesieniu do przedmiotowej sprawy zastosowanie miały uregulowania wspólnotowe. Skarżąca jednocześnie wyjaśniła, że wartość przedmiotu zaskarżenia w przedmiotowej sprawie, czyli kwota [...] zł, stanowi różnicę pomiędzy wartością wskazaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (tj. [...] zł) a kwotą opłat które ujęte zostały w decyzji organu w przedmiocie umorzenia postępowania z uwagi na przedawnienie roszczenia będącego w chwili składania przedmiotowej skargi przedmiotem badania w ramach postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lesznie (tj. kwota 14.500,00 zł, k. 3-5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2011 r. organ administracji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do sformułowanego przez skarżącą zarzutu bezczynności Prezydent uznał, że jest on bezpodstawny, gdyż pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. organ poinformował skarżącą, że jej roszczenia zostały uznane za przedawnione w toku postępowania cywilnego zakończonego wydaniem prawomocnego wyroku o oddaleniu powództwa (wyrok Sądu Okręgowego w P. Wydział XV Cywilny Odwoławczy, sygn. akt [...]) i z tego powodu brak podstaw do uwzględnienia żądania zapłaty. Poza tym organ administracji wydał w dniu [...] lutego 2010 r. decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów uiszczonych w okresie od maja 2004 r. do grudnia 2004 r. z powołaniem się na 5-letni okres przedawnienia wynikający z Ordynacji podatkowej. W tej sprawie toczy się postępowanie odwoławcze przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. Prezydent podkreślił nadto, że w świetle uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., dopełnił on swojego obowiązku wykonując w dniu [...] stycznia 2011 r. czynność z której wynika, że odmawia zapłaty żądanej kwoty z powodu przedawnienia ustalonego w procesie cywilnym. W tej sytuacji, gdyby nawet w postępowaniu przed sądem administracyjnym zapadł wyrok, z którego wynikałoby, że skarżącej przysługuje uprawnienie do żądania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, to uprawnienie to nie zostanie zrealizowane, bo w trybie cywilnym przedmiotowe roszczenie uległo przedawnieniu. W dalszej części uzasadnienia Prezydent odniósł się do problemiki odroczenia utraty mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego wskazując, że zagadnienie to nie jest pojmowane w sposób jednolity w orzecznictwie (k. 10-13 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym, lub nie podjął wymaganej czynności (T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 109, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 38-39). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, stosownie do art. 149 ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie, że prawomocnym wyrokiem z dnia [...] września 2010 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w P. działając na skutek apelacji wniesionej przez Gminę Miasta L. zmienił wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...] w ten sposób, że oddalił powództwo skarżącej o zapłatę [...] zł tytułem zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów wskazanych w pozwie, zasądzając jednocześnie od skarżącej na rzecz Gminy Miasta L. [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego. Zgodnie z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 1964 r., nr 43, poz. 296 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu charakteryzuje się dwoma aspektami. Pierwszy z nich odnosi się do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia, drugi zaś przejawia się w mocy wiążącej jako określonym walorze prawnym rozstrzygnięcia zawartego w treści orzeczenia. Orzeczenie prawomocne pociąga za sobą tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści bez względu na to czy był, czy też nie był stroną w postępowaniu w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, które stało się prawomocne (K. Piasecki, w: red. J. Jodłowski, K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, Warszawa 1989 r., str. 590, zob. też M. Jędrzejewska, K. Weitz, red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Część pierwsza, postępowanie rozpoznawcze, t. II, Warszawa 2009 r., str. 100-101). Przepis art. 365 k.p.c. stanowiący o związaniu prawomocnym wyrokiem, nie tylko stron i sądu, który go wydał, ale także innych sądów oraz organów państwowych, wywiera określone skutki w sferze materialnoprawnej. Jest zatem przepisem prawa materialnego, który dotyczy także sądów administracyjnych, a jego naruszenie stanowi przesłankę, o której mowa w art. 174 pkt. 1 ppsa (wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 674/09, lex nr 594151). Wobec powyższego należy podkreślić, że zarówno organ administracji, jak i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę były związane wymienionym prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w P. W rozpoznawanej sprawie organ administracji odpowiadając na pismo skarżącej z dnia [...] grudnia 2010 r. wskazał w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r., że zgłoszone żądanie było już przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym, które zakończyło się wydaniem prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu. Tym samym w sprawie została podjęta czynność przez organ administracji na podstawie której organ ten ustosunkował się do żądania skarżącej powiadamiając ją, że z tego powodu brak jest podstaw do uwzględnienia jej wniosku. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał przy tym na względzie, że uchwałą z dnia 16 maja 2007 r. (sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008/7-8/72) SN uznał za dopuszczalną drogę sądową do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. Następnie NSA w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21) wskazał, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Jednakże dopuszczalność zarówno drogi sądowej przed sądem powszechnym, jak i administracyjnym nie oznacza, że skarżąca po negatywnym dla niej rozstrzygnięciu w ramach jednego z postępowań może skutecznie dochodzić tego samego żądania przed sądem administracyjnym z zupełnym pominięciem prawomocnego wyroku sądu powszechnego. Sytuacja, w której skarżącej przysługiwał wybór co do prowadzenia postępowania w ramach trybu cywilnego bądź sądowoadministracyjnego nie oznacza, że dopuszczalnym pozostaje w tej samej pod względem przedmiotowym sprawie powtórne toczenie postępowania na skutek negatywnego dla skarżącej zakończenia wcześniejszej sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że organ administracji nie pozostawał w niniejszej sprawie bezczynny i dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.