IV SA/Wa 728/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 20011r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku, budowie nowego z łącznikiem i parkingiem podziemnym, dojazdem, przyłączami inżynieryjnymi i elementami urządzenia terenu i elementami urządzenia terenu na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w dzielnicy S. w W.. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, iż w całości podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, iż art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dawał kompetencje do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. [...] Konserwator Zabytków stosownie do treści art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami posiadał kompetencje do uzgodnienia decyzji warunków zabudowy, gdyż teren planowanej inwestycji położony jest na terenie wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1971r. obejmującym obszar zwarty pomiędzy ulicami: [...] i [...], ze względu na ślady osadnictwa z okresu brązu wczesnośredniowieczne i średniowieczne. Wbrew stanowisku skarżącego, wpis do rejestru zabytków terenu ze względu na ślady osadnictwa z tego okresu powoduje, że obszar objęty tym wpisem podlega ochronie konserwatorskiej. Minister podniósł, iż uzgodnienie konserwatorskie dokonywane jest w ramach uznania organu, które to uznanie musi wedle orzecznictwa pozostawać w zgodzie z ogólnymi zasadami ochrony zabytków wskazanymi w art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tak uregulowana kwestia wydawania uzgodnień konserwatorskich powoduje, zdaniem Ministra, iż co do zasady, w stosunku do takowego postanowienia nie może zostać orzeczona jego niezgodność z prawem z przyczyn merytorycznych. W niniejszej sprawie z uwagi na okoliczność ingerowania m.in. poprzez budowę parkingu podziemnego, w objęte ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1971 r. nawarstwienia kulturowe. Organ stwierdził, iż w stosunku do badanego postanowienia [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. nie występują wady kwalifikowane wskazane w art. 156 § 1 kpa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik P. Sp. z o.o. wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, iż [...] Konserwator Zabytków naruszył art. 19 kpa, gdyż nieruchomość planowana do zabudowy w dacie wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia nie była objęta żadną ochroną konserwatorską. Skoro nie było podstaw do dokonywania uzgodnienia, to Minister jako organ nadzorczy powinien stwierdzić nieważność postanowienia uzgodnieniowego na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 kpa. Pełnomocnik skarżącej strony wskazał, iż organ w postępowaniu nieważnościowym nie wyjaśnił rozbieżności dotyczących decyzji stanowiących źródło kompetencji [...] Konserwatora Zabytków, bowiem Minister wskazuje na decyzję z dnia [...] czerwca 1971 r. umieszczoną w rejestrze zabytków pod nr [...], zaś w aktach znajduje się pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków według którego decyzja z dnia [...] czerwca 1971 r umieszczona jest w rejestrze zabytków pod nr [...]. W aktach administracyjnych sprawy brak jest tej decyzji, zatem Minister jej nie badał. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, decyzja z dnia [...] czerwca 1971 r., która przedmiotem ochrony prawnozabytkowej czyni ślady osadnictwa okresu brązu wczesnośredniowieczne i średniowieczne, obejmująca swym obszarem teren planowanej inwestycji, nie może w świetle obecnych standardów konstytucyjnych uzależniać ukształtowania przyszłej zabudowy od konieczności ochrony zabytków archeologicznych. Uzasadnienie odmowy uzgodnienia sformułowane przez [...] Konserwatora Zabytków odwołuje się do wartości nie mających żadnego związku z ochroną konserwatorską, jaka mogłaby wynikać z decyzji z dnia [...] czerwca 1971 r. W ocenie pełnomocnika postanowienie [...] Konserwatora Zabytków zostało wydane mimo braku prawnych podstaw do udziału tego organu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zatem więc Minister obowiązany był stwierdzić jego nieważność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej podniesiono. Podkreślenia wymaga, iż w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zostało wydane z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa i art. 144 kpa. Naruszenie to polegało na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia pierwszej instancji. Wskazać należy, iż przywołany art. 24 kpa razem z art. 25 kpa regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest fakt, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. W doktrynie przyjmuje się, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa, (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 kpa ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 kpa, a zatem pracownik, rozpatrując z upoważnienia organu ponownie sprawę podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wskazać również należy, iż powyższe stanowisko potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa procesowego zawierają cały system gwarancji procesowych bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Do gwarancji tych należy zaliczyć instytucje procesowe ustanowione w zasadach ogólnych, w tym zasadę ogólną prawdy obiektywnej. Do instytucji procesowych zapewniających bezstronne i sprawiedliwe rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy należy zaliczyć instytucję wyłączenia pracownika, instytucję wyłączenia organu administracji publicznej oraz instytucję wyłączenia członka organu kolegialnego. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa) trzeba ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu. Pracownicy aparatu pomocniczego powiązani zależnością organizacyjną nie gwarantują bezstronnego działania. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, autorem zarówno postanowienia z dnia [...] grudnia 2010r. jak i postanowienia z dnia [...] lutego 2011 r. wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy był działający z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Sekretarz Stanu Generalny Konserwator Zabytków P. Z., nie zaś sam piastun funkcji - czyli Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Wobec tego, wydanie zaskarżonego postanowienia z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia tego samego organu, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Naruszenie powyższego przepisu stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. W tym stanie rzeczy należało zaskarżone postanowienie jako wadliwe wyeliminować z obrotu prawnego. Jednocześnie mając na względzie podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy powtórnym rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy zastosować się do oceny prawnej w nim wyrażonej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.