II OZ 870/11

Dnia 4 października 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2011 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. z siedzibą w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2011 roku sygn. akt II SA/Gl 314/11 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R.C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2011 roku Nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R.C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Śląskiego, na podstawie której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia [...] grudnia 2010 r., zmieniającą decyzję wydaną przez ten organ z dnia [...] maja 2001 r., w zakresie nadbudowy o jedną kondygnację mieszkalną inwestycji prowadzonej na działce położonej w S. przy ulicy [...]. W skardze skarżący wniósł między innymi o wstrzymanie wykonania wyżej wymienionych aktów do czasu rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na "możliwość powstania skutków uniemożliwiających przywrócenie stanu zgodnego z prawem w przypadku uwzględnienia niniejszej skargi". W uzasadnieniu wskazano, że brak wstrzymania wykonania wyżej wymienionych aktów administracyjnych może spowodować rozpoczęcie prac budowlanych, a to prowadziłoby do nieuzasadnionych ekonomicznie następstw w przypadku, gdyby uchylono decyzje obu instancji, wstrzymano ich wykonanie, a następnie ewentualnie nakazano rozbiórkę prac już wykonanych. W odpowiedzi A. w S., będąca w tym postępowaniu inwestorem, wniosła swoje uwagi do wniosku, uznając go za niezasadny. Spółdzielnia ta podniosła, że strona skarżąca nie kieruje się ekonomią procesu budowlanego, a "zamiarem uciążliwego dokuczania inwestorowi", a poprzez jego działania wstrzymane zostały dwie inwestycje prowadzone przez Spółdzielnię przez okres trwający kilkanaście miesięcy. Jednocześnie inwestor podkreślił, że jego zdaniem nie jest możliwe "techniczne wykonanie rozbiórki III kondygnacji zwieńczonej wieńcem i stropem oraz kondygnacji IV poddasza zrealizowanych zgodnie z ważnym pozwoleniem na budowę bez naruszenia konstrukcji trzech zespolonych ze sobą budynków". Wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że powołanie się przez wnioskującego o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na fakt wykonywania przez inwestora robót budowlanych z reguły nie uzasadnia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem w przypadku jej uchylenia przez Sąd, przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują stosowne postępowanie administracyjne umożliwiające "odwrócenie skutków", które wywołała decyzja o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego (rozbiórki), w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. W tym przypadku jednak sam inwestor wskazał, że ewentualna rozbiórka nadbudowy będzie według niego technicznie niemożliwa, co uzasadnia – zdaniem Sądu I instancji – przyjęcie, że kontynuowanie prac może prowadzić do skutków trudnych do odwrócenia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor. Wskazał, że inwestycja już została zrealizowana, a wstrzymanie jej wykonania spowoduje straty zarówno dla samego inwestora jak i dla spółdzielców, w postaci niemożności podpisania umów ze spółdzielcami, w konsekwencji czego spółdzielcy będą zmuszeni wypowiedzieć umowy kredytowe, a sama Spółdzielnia nie dysponuje kwotami odpowiednimi dla koniecznego zwrotu wkładów. W ocenie inwestora, Sąd I instancji nie wyważył interesu wszystkich stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie ma uzasadnione podstawy. Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. - po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Nie można z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (czy też decyzji zmieniającej to pozwolenie) prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem inwestor decydując się na realizację inwestycji objętej skargą do sądu administracyjnego ponosi ryzyko ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. Sąd I instancji doszedł jednak do przekonania, że w niniejszej sprawie należy także wziąć pod uwagę oświadczenie Spółdzielni (inwestora), zgodnie z którym przywrócenie zrealizowanej inwestycji do stanu poprzedniego będzie niemożliwe. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że zaistniała przesłanka określona w art. 61 § 3 p.p.s.a. - niebezpieczeństwo trudnych do odwrócenia skutków. Jednak jak wynika z oświadczenia Spółdzielni, sporna inwestycja została już zrealizowana, co uzasadnia rozważenie przez sąd administracyjny celowości orzekania o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, po wcześniejszym ustaleniu, czy rzeczywiście do zakończenia inwestycji doszło. Błędnie przy tym Spółdzielnia zakłada, że ewentualne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji już po zrealizowaniu inwestycji skutkuje koniecznością przywrócenia budynku do stanu poprzedniego (rozbiórki). Strona jest bowiem uprawniona do realizowania inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji pozwoleniu na budowę (z uwzględnieniem ewentualnych zmian w tej decyzji), a wstrzymanie decyzji przez Sąd może odnieść skutek wyłącznie od dnia wydania postanowienia przez Sąd. W przypadku ewentualnego ustalenia, że do zrealizowania całości czy też części inwestycji nie doszło, a zatem, że nadal mogą istnieć podstawy do wstrzymania całości bądź części zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji powinien także rozważyć zastosowanie art. 35 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 j.t.), który umożliwia uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę od uiszczenia przez wnioskodawcę kaucji mającej służyć zabezpieczeniu roszczeń inwestora. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.