II SA/Gl 1358/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy L. odmówił zobowiązania właściciela gruntu oznaczonego w osnowie decyzji jako "(Pełnomocnik) Pani T. B." do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż A. P. - właścicielka nieruchomości złożonej z działek nr [...] i [...] zwróciła się do Urzędu Gminy L. z interwencją związaną z faktem zalewania jej posesji wodami gruntowymi z działek sąsiednich - nr [...] i [...]. Przeprowadzone w dniu 9 czerwca 2008 r. oględziny terenu wykazały, iż w murku ogrodzenia w jednym miejscu wyprowadzona jest rura kamionkowa, a w drugim miejscu istnieje luka, którymi swobodnie przepływa woda na działkę A. P. W celu ugodowego załatwienia sprawy T. B. została zobowiązana do usunięcia odpływów. O wykonaniu prac powiadomiła pismem dnia 5 września 2008 r. A. P. w dniu 5 listopada 2008 r. złożyła pismo, w którym zakwestionowała wykonanie likwidacji odpływów w murku ogrodzenia. W dniu 12 listopada 2008 r. organ przeprowadził oględziny i stwierdził, że luka w ogrodzeniu została zlikwidowana, a woda z działki sąsiedniej została ujęta w rurę odpływową wzdłuż płotu po nieruchomości do spływu wykonanego przez poprzedniego właściciela pod własnym ogrodzeniem przy drodze dojazdowej do następnych działek. Spływ ten służy również odprowadzeniu wody z działek A. P. Spływ, do którego zostały skierowane wody, nie jest ujęty w mapach ewidencyjnych i nie jest prawnie zalegalizowany natomiast art. 29 ustawy Prawo wodne, który daje uprawnienie Wójtowi do nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie odnosi się, zdaniem organu, tylko do prawnie zalegalizowanych cieków wodnych. Właścicielowi działki zalewanej na skutek przebudowy sąsiedniej nieruchomości przysługuje natomiast prawo do żądania ochrony swojej własności na drodze sądowej. Jednocześnie organ podkreślił, że z treści map przedstawiających ukształtowanie i stan zagospodarowania terenu w rejonie posesji A. P. wynika, iż posesja ta jest jednym z najniżej położonych miejsc, stanowiąc naturalne zlewisko wód powierzchniowych. Powyższe świadczy zatem o tym, iż wbrew twierdzeniom strony teren działek [...] i [...] od dawna wykazywał tendencje do podmakania, a sygnalizowane przez stronę zjawisko spływu wód gruntowych nie jest nowym stanem, wynikającym z nieprawidłowych działań inwestycyjnych na działkach sąsiednich. Organ wskazał nadto, że poprzednio przezeń wydana decyzja w przedmiotowej sprawie została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją nr [...] z dnia [...] r. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji zlecił rzeczoznawcy w specjalności wodnomelioracyjnej wykonanie opinii, dotyczącej stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...], która to opinia, zdaniem organu, potwierdziła, że na działkach A. P. nie doszło do naruszenia stosunków wodnych. Biegły zasugerował, że rozwiązaniem problemu podtapiania jest odprowadzenie wody z posesji nr [...],[...] pod drogą gruntową do istniejącego przepustu betonowego. Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.-Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. 2005, Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.). Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyła A. P. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów kodeksu postepowania administracyjnego oraz art. 29 ust. 1, ust. 3 ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu strona wskazała, że zaskarżona decyzja stanowi w głównej części replikę decyzji nr [...] z dnia [...] r., którą to decyzję poprzednio Kolegium uchyliło, a przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia precyzyjnie określiło jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ I instancji naruszył jednak zasady postępowania dowodowego, w tym nie zapewnił stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu albowiem przeprowadzenia dowodu przez biegłego dokonano bez jej udziału. Nadto decyzję wydano bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem strony należące do niej działki nadal są zalewane przez właściciela działki nr [...] i [...]. Organ dał nadto cyt. "zielone światło dla łamania prawa" czego dowodem jest niezalegalizowany odpływ wodny. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło jednak, że uchyla zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną jedynie z uwagi na naruszenie art. 10 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a., organ nie zapewnił bowiem stronie prawa do czynnego udziału w żadnym ze stadiów postępowania. Odwołująca nie została także powiadomiona o czynnościach biegłego. Co do meritum Kolegium podzieliło natomiast ocenę dokonaną przez Wójta Gminy L. Przytoczyło treść art. 29 Prawa wodnego, a następnie wskazało, iż z akt sprawy wynika, że jedynymi czynnościami, które zostały wykonane przez właścicieli działek nr [...] i [...] było wykonanie rury i luki w murku ogrodzenia, które zostały jednak zlikwidowane, co potwierdza protokół z oględzin z dnia 12 listopada 2008 r. Obecnie wody opadowe z działki [...] odprowadzane są rurociągiem pod drogą gruntową na teren działki [...] do rowu otwartego. Taki sposób odprowadzania wód opadowych jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto właściciel gruntu nie ma obowiązku wprowadzania zmian stanu wody na swym gruncie dla polepszenia spływu wód z gruntów sąsiednich. Kolegium wskazało następnie, że z opinii hydrotechnicznej dotyczącej stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...], sporządzonej na zlecenie Urzędu Gminy L., wynika, że na wszystkich dostępnych mapach działka [...] jest oznaczona jako zastoisko wodne. Na teren parcel nr [...] i [...] woda napływa spod drogi gruntowej tworząc naturalne źródło wody położone na terenie posesji nr [...]. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy pozwala zatem na podzielenie stanowiska organu I instancji, iż cyt. "T. B." nie dokonała zmiany stosunków wodnych szkodliwie wpływających na grunt sąsiedni. Właścicielka działek nr [...] i [...] nie może brać na siebie odpowiedzialności na całokształt stosunków wodnych panujących na przedmiotowych nieruchomościach, a także za to, że wody spływają zgodnie ze swoim naturalnym spadkiem. Pismem z dnia 5 listopada 2010 r. A. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji zarzucając jej naruszenie art. 6, 7, 16, 35, 77, 79, 80, 107, 156 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zdaniem bowiem strony w zaskarżonej decyzji nie podano pełnej podstawy prawnej, nie wyjaśniono podstawy prawnej i faktycznej, nie wyjaśniono i nie wzięto pod uwagę wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, niewłaściwie oceniono okoliczności faktyczne i materiał dowodowy. W uzasadnieniu A. P. wskazała, że choć organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, to jednak uznanie przez organ odwoławczy wyłącznie naruszeń wynikających z art. 10 i 79 k.p.a. nie wyczerpuje żądań strony. Rozstrzygnięcie ma bowiem na celu usunięcie wad proceduralnych, a nie merytorycznych. A. P. podkreśliła, że należące do niej działki nadal są zalewane wodami gruntowymi z działek o nr [...],[...],[...]. Zakwestionowała również ustalenia organu odwoławczego co do likwidacji/usunięcia rury i luki w ogrodzeniu pomiędzy działkami o nr [...] i [...] a działkami skarżącej o nr [...] i [...], jak również ustalenia co do odprowadzania wód gruntowych z działki [...] rurociągiem. Wskazała, że rurociąg, o którym jest mowa w decyzji organu II instancji, to rury żeliwne o przekroju co najmniej Ø 200, które właściciel działki o nr [...] i [...] zainstalował również na jej działkach. Rura położona jest bardzo płytko, przykryta minimalną warstwą ziemi. Wody, które spływają na działki skarżącej bezpośrednio wsiąkają w ziemię, wskutek czego zachwiany jest system biologiczny. Strona podkreśliła, że zainstalowany odpływ przez właściciela działek o nr [...] i [...] nie posiada legalizacji prawnej. Skarżąca zakwestionowała także poprawność opinii hydrotechnicznej. Skarżąca podkreśliła nadto, że w efekcie przewlekle prowadzonego postępowania administracyjnego nie może podjąć żadnych prac budowlanych w kierunku budowy stałego ogrodzenia, jak i podjęcia budowy domu z uwagi na ograniczenie terenu budowlanego, który jest zalewany wodami z zewnątrz. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, że obie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne. W myśl bowiem art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanego przepisu jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Analiza przytoczonego przepisu prowadzi do nie budzącego wątpliwości wniosku, iż ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga zatem uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. W konsekwencji oczywistym jest, że postępowanie oparte na art. 29 ust. 3 ustawy doprowadzić ma, w zależności od wyniku ustaleń, bądź to do nakazania właścicielowi gruntu dokonania odpowiednich czynności bądź też, w przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, do odmowy wydania wobec właściciela gruntu nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Nie ma zatem prawnej możliwości rozważania sprawy ewentualnego nakazu w stosunku do osoby innej niż właściciel gruntu. Sąd stwierdza w tym miejscu, że stosownie do zawartego w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów sporządzonego w dniu 30 marca 2010 r. właścicielką działek [...] i [...] jest H. B., nie zaś wskazana w osnowie decyzji pierwszoinstancyjnej T. B. Jak wynika z akt sprawy T. B. występowała w postępowaniu jedynie jako pełnomocnik H. B., co zresztą organ I instancji po części zasygnalizował w osnowie decyzji umieszczając przy imieniu i nazwisku T. B. adnotację "pełnomocnik". Pomimo tej świadomości odmówił wydania nakazu z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wobec T. B. a nie H. B., pomimo że żaden przepis prawa nie zezwala na to by oparta na art. 29 ust. 3 decyzja odnosiła się do pełnomocnika strony, nie zaś do właściciela gruntu. Uchybienia tego nie tylko nie dostrzegło orzekające w II instancji SKO w B., lecz dodatkowo je pogłębiło wskazując w osnowie decyzji błędne nazwisko "T. B.", pomijając w ogóle kwestię pełnomocnictwa, a w konkluzji uzasadnienia wskazując, iż T. B. nie dokonała zmiany stosunków wodnych szkodliwie wpływających na grunt sąsiedni. Zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały nadto z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nie dochowały w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a w każdym razie nie świadczą o ich spełnieniu przedłożone Sądowi akta sprawy. Podkreślenia bowiem w tym miejscu wymaga, że choć akta pierwszoinstancyjne zawierają spis dokumentów datowanych od roku 2008 to jednak w rzeczywistości przekazane Sądowi materiały nie zawierają dokumentacji z lat 2008 i 2009, co w konsekwencji uniemożliwia Sądowi należytą ocenę pierwszych faz postępowania, jak również merytoryczną ocenę trafności wydanych przez organy rozstrzygnięć. Wskazać w tym miejscu zwłaszcza należy, iż na tle przedłożonego materiału dowodowego niejasnym jest, pomimo że kwestia ta należy do kluczowych w sprawie, na jakiej podstawie organy uznały, co kwestionuje skarżąca, iż wody opadowe odprowadzane są obecnie z działek sąsiednich już nie dawną rurą tylko rurociągiem do rowu otwartego, nie powodując tym samym zalewania. Na dowód likwidacji poprzednio istniejącej rury i luki w murku ogrodzenia i tym samym zaprzestania zalewania działki skarżącej, organy przywołują protokół z oględzin z listopada 2008 r. Skarżąca twierdzi natomiast, iż w rzeczywistości rura co do której organy twierdzą, że została zlikwidowana, nadal istnieje, a jedynie jej wylot został zmieniony, co jednak było niewystarczające i zdaniem skarżącej nadal na jej działkę spływają przez wylot ten wody gruntowe. Protokołu, do którego odnoszą się orzekające w sprawie organy brak jednak w aktach sprawy, brak też dowodów na to by w późniejszym okresie orzekające w sprawie organy okoliczność tę jednoznacznie ustaliły. Odpowiedzi na powstałe wątpliwości co do przyczyn zalewania działek nie daje zresztą także zamieszczona w aktach sprawy opinia hydrotechniczna sporządzona przez rzeczoznawcę w maju 2010 r. albowiem we wskazanym na wstępie opinii wyliczeniu numerów działek, które rzeczoznawca objął analizą z nieznanych Sądowi przyczyn nie figuruje w ogóle działka nr [...], ta właśnie, z której m.in. zdaniem skarżącej spływają wody na należące do niej nieruchomości. W konsekwencji, zdaniem Sądu, wyrażona w decyzji pierwszoinstancyjnej teza, iż przyczyn zalewania dopatrywać się należy jedynie w położeniu działek A. P. nie została w sposób należyty i przekonujący udowodniona i uzasadniona. Także tych wątpliwości nie dostrzegło rozpoznające odwołanie A. P. SKO w B., które wprawdzie uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną ale jedynie z uwagi na nie dopuszczenie A. P. do czynności dowodowych, podzielając jednocześnie wszystkie oceny dokonane przez Wójta Gminy L. Organ II instancji, wbrew wymogom art. 107 k.p.a., nie ustosunkował się też do zawartych w odwołaniu twierdzeń A. P. W konsekwencji wydaną przez organ II instancji zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną uznać należy za naruszające zarówno prawo materialne (art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego), jak też przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym obliguje Sąd do ich uchylenia. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż uchylając obydwie decyzje organu II instancji nie przesądza o ich ewentualnej trafności merytorycznej, w tym o dokonanej ocenie w zakresie rzeczywistych przyczyn zarzucanego przez A. P. spływu wód na teren jej działki. Na obecnym etapie postępowania, wobec istotnych luk i niejasności w przedłożonym Sądowi materiale dowodowym jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i zdaniem Sądu nieuprawnione. Ponownie rozważając sprawę organ wnikliwie zbada całokształt okoliczności sprawy, a następnie, w zależności od poczynionych ustaleń podejmie właściwą, należycie uzasadnioną decyzję. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 300,00 zł orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.