I OZ 435/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: Anna Łukaszewska - Macioch po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń J. H. i Prokuratora Rejonowego w C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SO/Lu 12/10 o wymierzeniu Prokuratorowi Rejonowemu w C. grzywny w kwocie pięćset złotych w sprawie z wniosku J. H. o wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu w C. grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu postanawia: oddalić zażalenia. Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SO/Lo 12/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi J. H. na bezczynność Prokuratora Rejonowego C. wymierzył Prokuratorowi Rejonowemu w C. grzywnę w kwocie pięćset złotych za nieprzekazanie skargi do sądu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 5 sierpnia 2010 r. J. H. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę zatytułowaną "skarga na bezczynność i przewlekłość organu (...) wskazując, że "pozwanym" jest Prokurator Rejonowy w C.. Przewodniczący III Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarządzeniem z dnia 9 sierpnia 2010 r. przekazał skargę J. H. Prokuratorowi Rejonowemu w C. w trybie art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Asesor Prokuratury Rejonowej w C. w piśmie z dnia 27 sierpnia 2010 r. wyjaśnił, że w sprawie tej nie doszło do bezczynności organu - Prokuratora Rejonowego w C.. W dniu 22 grudnia 2010 r. wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosek o wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu w C. grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu. Sąd doręczając Prokuratorowi Rejonowemu w C. odpis wniosku o ukaranie wezwał organ do nadesłania odpowiedzi na wniosek. W odpowiedzi Prokurator Rejonowy w C. wskazał, że udzielił odpowiedzi wnioskodawcy na skargę w sprawie bezczynności i przekazał sądowi odpis pisma z dnia 27 sierpnia 2010 r., nie ustosunkował się jednak do wniosku o ukaranie grzywną, do czego został wezwany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając wniosek J. H. i wymierzając Prokuratorowi Rejonowemu w C. grzywnę w kwocie pięćset złotych powołał się na art. 55 § 1 P.p.s.a., z którego wynika, że w razie niezasatosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Organ na podstawie art. 54 § 2 P.p.s.a. po otrzymaniu skargi, obowiązany był do sporządzenia odpowiedzi na skargę w terminie 30 dni i do przekazania jej sądowi wraz z aktami sprawy. Prokurator Rejonowy w C. nie uczynił jednak zadość temu obowiązkowi. Nie udzielił odpowiedzi na skargę wnioskodawcy z dnia 5 sierpnia 2010 r. dotyczącą bezczynności tegoż organu, zatem - w ocenie Sądu – uwzględnienie wniosku skarżącego i wymierzenie organowi grzywny było zasadne. J. H. zaskarżył postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w części odnoszącej się do wysokości wymierzonej grzywny. Powyższe postanowienie zaskarżył (w całości) również Prokurator Rejonowy w C., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 55 § 1 w zw. z art. art. 3 § 1 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że ww. przepisy stanowią podstawę do wymierzenia prokuratorowi grzywny w sytuacji, gdy prokurator nie jest organem administracji publicznej i w związku z tym nie podlega tym regulacjom; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ustawy z dnia 20 czerwca 1995 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) przez niezasadne uznanie, że poza odpowiedzialnością dyscyplinarną za popełnienie przewinienia służbowego prokurator może zostać jednocześnie ukarany karą grzywny, wymierzoną na podstawie art. 54 § 2 P.p.s.a. Wskazując na te zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Nie kwestionując ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o niedopełnieniu przez Prokuratora Rejonowego w C. obowiązku określonego w art. 55 § 2 P.p.s.a. (chodzi prawdopodobnie o art. 54 § 2 P.p.s.a.) organ wskazał, że art. 55 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić postawy do wymierzenia prokuratorowi grzywny. Dyspozycja tego przepisu, podobnie jak art. 3 P.p.s.a. dotyczy działalności organu administracji publicznej, a prokurator takim organem nie jest. Prokuratura zajmuje szczególną pozycję ustrojową, należy do korpusu wymiaru sprawiedliwości. Zadaniem jej jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Natomiast w świetle art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) prokuratura jest organem władzy publicznej, co nie oznacza, że jest organem administracji publicznej. Nadto przepis 55 § 1 P.p.s.a. nie może być interpretowany w oderwaniu od przepisów regulujących strukturę i sposób funkcjonowania prokuratury, a także jej odpowiedzialności dyscyplinarnej. Z art. 66 ustawy z dnia 20 czerwca 1995 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, 07 39 ze zm.) wynika, że prokurator odpowiada dyscyplinarnie za przewinienia służbowe, w tym za oczywistą i rażącą obrazę przepisów prawa i uchybienia godności urzędu prokuratorskiego. Gdyby więc przyjąć, że art. 55 § 1 P.p.s.a. odnosi się do organów prokuratury, to powodowałoby to niejako podwójną odpowiedzialność prokuratora (postępowanie dyscyplinarne i grzywnę), który swoim działaniem lub zaniechaniem dopuścił się obrazy przepisu prawa - w tym przypadku art. 54 § 2 P.p.s.a. Argumentację tę wzmacnia także art. 54a ustawy o prokuraturze, zgodnie z którym za wykroczenie prokurator odpowiada tylko dyscyplinarnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia J. H. i Prokuratora Rejonowego w C. nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiot zaskarżenia w postępowaniu o wymierzenie grzywny organowi został określony w art. 55 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia jest zatem niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 P.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. Jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. jest niewypełnienie przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie określonym w tym przepisie. Grzywna spełnia funkcję dyscyplinującą, która polega na przymuszeniu organu do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Funkcja ta aktualizuje się zatem wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W wymiarze indywidualnym ukarany organ będzie chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący J. H. skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w C. złożył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 5 sierpnia 2010 r. Na skutek powyższego skarga ta została przekazana - zarządzeniem Przewodniczącego III Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 sierpnia 2010 r. - Prokuratorowi Rejonowemu w C. celem udzielenia odpowiedzi na skargę, a następnie przesłania jej sądowi wraz z aktami sprawy, w terminie trzydziestu dni. Zatem termin do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę upłynął w dniu 8 września 2010 r. W sprawie pozostawało poza sporem, że w obowiązującym terminie skarga wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy do Sądu nie została przekazana. W takiej sytuacji należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zasadnie uznał, że zaistniały ustawowe przesłanki do ukarania Prokuratora Rejonowego w C. grzywną, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. W tym miejscu należy wskazać, że organ za pośrednictwem którego została wniesiona skarga, zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego. Powinien to uczynić w terminie przewidzianym w art. 54 § 2 P.p.s.a., niezależnie od tego czy skargę uznaje za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność lub bezczynność organu. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga wyłącznie ten sąd a nie organ, za pośrednictwem którego omawiany środek zaskarżenia jest wnoszony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Bez wątpienia prokurator jest organem państwa, zatem i na nim spoczywa obowiązek wynikający z powołanych przepisów i to niezależnie od oceny, czy ma on podstawy do działania w danej sprawie jako organ administracji publicznej. Tym samym za nieuzasadnione należało uznać podniesione w zażaleniu zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o prokuraturze. Odnosząc się zaś do zarzutu J. H. dotyczącego nieadekwatności wysokości wymierzonej organowi grzywny Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że grzywna w kwocie pięćset złotych nie pozostaje w rażącej dysproporcji do okoliczności, w jakich doszło do jej wymierzenia. Tym samym należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając w ramach powierzonej mu w tym zakresie dyskrecjonalnej władzy, wymierzył organowi administracji publicznej grzywnę w stosownej wysokości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.