I SA/Wa 1729/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Maria Tarnowska WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego B. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. Z. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent W. w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., działając na wniosek stron, uchylił na podstawie art. 155 k.p.a. pkt 1, 2 (nadając im nowe brzmienie) i 5 decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] oraz uchylił pkt 1, 2 (nadając im nowe brzmienie) i 5 decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. wskazano, iż Prezydent W. w decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części zabudowanego gruntu położonego przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] Prezydent W. ustanowił prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu położonego przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] – część. Strony postępowania wystąpiły o zmianę ww. decyzji ostatecznych w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na nabycie przez D. A., P. A., P. A., W. A., M. A. i J. A. spadku po A. J. Jednocześnie strony wyraziły zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r. odwołał się B. Z. podnosząc, iż w pkt 1 decyzji każdemu z następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości przyznano udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...]. Skarżący wniósł o zmianę tego zapisu w ten sposób, że na rzecz wymienionych osób ustanawia się prawo użytkowania wieczystego do [...] części w udziałach indywidualnych wynikających z ich praw do spadku, a więc w takich udziałach jak wymieniono w pkt 3 decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. uznało, że wniesienie odwołania przez jedną ze stron od decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. oznacza w istocie brak zgody na dokonanie zmiany (uchylenia) decyzji. Tym samym, z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie jest decyzją ostateczną, uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek wyrażenia zgody przez wszystkie strony postępowania na zmianę (uchylenie) decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], w zakresie określonym w pkt 1 zaskarżonej decyzji. W konsekwencji decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. podlega uchyleniu. Kolegium zaznaczyło także, iż nie jest władne – uchylając przedmiotową decyzję - dokonać ustaleń w trybie art. 155 k.p.a. (w tym uzyskania zgody wszystkich pozostałych stron na proponowaną zmianę) we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 154 § 3 k.p.a. w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa w § 1 oraz w art. 155 k.p.a., właściwe są organy tych jednostek. Przedmiotowa sprawa należy do zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego (W.), a zatem organem właściwym do dokonania żądanych zmian jest organ pierwszej instancji – Prezydent W. B. Z. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Skarżący, zarzucając naruszenie art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a., wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi B. Z. zaznaczył, iż wniósł "zażalenie" stosownie do pouczenia umieszczonego w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Nie wnosił żadnych zastrzeżeń do treści zawartych w pkt 2, 3 i 4 tej decyzji. a także nie wycofywał swojego wniosku o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznych z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] i nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji, która została przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wskazuje na zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonego aktu. Odwołanie B. Z. odnosiło się wyłącznie do pkt 1 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]. Decyzja ta w pkt 1 zawierała rozstrzygnięcie dotyczące decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...]. Do tej decyzji odnosiły się także rozstrzygnięcia zawarte w pkt 2 i 5 decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Natomiast w pkt 3, 4 i 6 decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. ponownie rozstrzygnięto sprawę, której dotyczy decyzja z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...]. Wynika z powyższego, że w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r. dokonano zmiany w trybie art. 155 k.p.a. dwóch aktów: decyzji nr [...] i decyzji nr [...]. W konsekwencji decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. ma charakter podzielny. Zakwestionowanie przez B. Z. jedynie sposobu zmiany decyzji nr [...] powinno skutkować ograniczeniem zakresu postępowania odwoławczego wyłącznie do rozstrzygnięcia odnoszącego się do tej decyzji. Nie było wobec tego właściwe dokonanie oceny zasadności rozstrzygnięcia odnoszącego się do decyzji nr [...]. W konsekwencji Kolegium mogło uchylić decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r., o ile zaistniałyby ku temu ustawowe podstawy, ale wyłącznie w zakresie określonym w odwołaniu – w części zmieniającej (uchylającej) decyzję nr [...]. Treść decyzji organu odwoławczego, w której zawarto także opis zaskarżonego aktu, wskazuje w sposób jednoznaczny na objęcie zakresem postępowania odwoławczego całej decyzji organu pierwszej instancji. Uchylenie tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, iż Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości. Taki sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym narusza wymieniony art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ drugiej instancji nie był uprawniony do uchylenia decyzji Prezydenta W. w niezaskarżonej części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r., I OSK 556/06, niepubl.). Kolegium, rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym uznało, iż wniesienie odwołania przez jedną ze stron od decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. oznacza w istocie brak zgody na dokonanie zmiany (uchylenia) decyzji. W tej sytuacji organ odwoławczy przyjął, iż nie został spełniony warunek wyrażenia zgody przez wszystkie strony postępowania na zmianę (uchylenie) decyzji. Przedstawione stanowisko nie jest zasadne. Wystąpienie przez stronę (strony) o zmianę (uchylenie) ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie wyłącza możliwości wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Wykorzystanie przez stronę uprawnienia do zaskarżenia decyzji nie powinien być w każdym przypadku oceniony jako cofnięcie zgody, o której mowa w art. 155 k.p.a. Wniesienie odwołania może bowiem wynikać wyłącznie z zakwestionowania zasadności decyzji wydanej w następstwie ponownego rozpoznania sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją Sąd zauważa, że wnioskodawcy wystąpili zgodnie o zmianę decyzji nr [...] i nr [...], nie określając przy tym sposobu zmiany tych decyzji, a jedynie wskazując okoliczność uzasadniającą żądanie – śmierć A. J. Ze stosownym wnioskiem wystąpił także B. Z. Analiza odwołania wniesionego przez tę stronę nie wskazuje na cofnięcie zgody na zmianę (uchylenie) decyzji nr [...]. B. Z. zakwestionował wyłącznie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, a i to jedynie w odniesieniu do zmiany decyzji nr [...]. Stanowisko skarżącego nie pozostaje w sprzeczności z wnioskami złożonymi przez pozostałe strony postępowania. W tym miejscu należy pokreślić, iż podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany (uchylenia) decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawa. W tej sytuacji granicę dozwolonych zmian określa treść wyrażonej zgody. Wnioskodawcy zgodnie wystąpili o zmianę wydanych w stosunku do nich decyzji, a stanowisko zawarte w odwołaniu nie powinno być ocenione jako cofnięcie zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. było obowiązane odnieść się w sposób merytoryczny do żądania zawartego w odwołaniu i ocenić zasadność decyzji Prezydenta W. w zakresie dotyczącym decyzji nr [...], a więc sposobu zmiany tej decyzji z uwagi na nabycie spadku po A. J. Wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 2 k.p.c. byłoby uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia potrzeby uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Analiza stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazuje na konieczność uzupełnienia postępowania w zakresie określonym w art. 138 § 2 k.p.a. Przedstawione uwagi Kolegium uwzględni przy ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania B. Z. Sąd ponadto stwierdza, że stanowisko organu odwoławczego nie tylko nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i okolicznościach przedmiotowej sprawy administracyjnej, ale jest także wewnętrznie sprzeczne. Jeżeli bowiem organ odwoławczy uznał, iż B. Z. wnosząc odwołanie cofnął zgodę, to oznacza, iż nie został spełniony podstawowy warunek dokonania zmiany (uchylenia) decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W tej sytuacji niezrozumiałe jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ustalenie przez organ odwoławczy, iż po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji strona cofnęła zgodę na zmianę decyzji powinno bowiem prowadzić do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1999 r., IV SA 251/97, niepubl.). Podsumowując Sąd stwierdza, że w toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji uchybił przepisom postępowania, to jest art. 138 § 2 k.p.a. i art. 155 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 i 8 k.p.a. Nie zostało natomiast potwierdzone, aby doszło do naruszenia obowiązków wynikających z art. 9, 10 i 11 k.p.a. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.