III SA/Lu 229/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Fita, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego W. R. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Nr 538/2009, wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. R., utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu wskazano, iż podstawą decyzji odmownej był brak całkowitej nieściągalności oraz okoliczności uzasadniających umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74, ze zm.; dalej jako: u.s.u.s.). Zadłużenie figurujące na koncie skarżącego nie zostało objęte postępowaniem egzekucyjnym, wobec powyższego brak jest możliwości formalnego stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Z analizy dokumentów przedłożonych przez skarżącego i danych zawartych w bazie danych Zakładu organ ustalił, iż skarżący prowadzi wspólnie z małżonką gospodarstwo domowe, którego podstawę utrzymania stanowią dochody uzyskiwane przez małżonkę z tytułu wynagrodzenia za pracę w kwocie 1746 zł brutto. Przeciętne miesięczne wydatki gospodarstwa domowego skarżącego organ ustalił na ok. 760 zł miesięcznie w tym: czynsz 380 zł, opłata za energię elektryczną ok. 60 zł, gaz 80 zł, telefon 100 zł oraz internet 140 zł. W ocenie organu wydatki te stanowią znaczne obciążenie dla budżetu rodziny, jednak skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających, że posiada zadłużenie w związku z nieterminowym regulowaniem w/w płatności, co świadczy, że posiada zdolność do terminowego regulowania zobowiązań. Jednocześnie skarżący nigdy nie korzystał i aktualnie nie korzysta ze świadczeń ośrodka pomocy społecznej, co jest spowodowane m.in. faktem, iż osiągane w rodzinie skarżącego dochody przekraczają kryterium dochodowe jakie określa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zdaniem organu, w badanej sprawie nie zachodzą również przesłanki umorzenia należności z uwagi na szczególną sytuację zdrowotną. Zauważono, że W. R. legitymuje się orzeczeniem inwalidztwa II (orzeczenie z 24 marca 1992 r.). Przy czym dołączona do akt sprawy dokumentacja medyczna nie wskazuje, że od daty orzeczenia o inwalidztwie nastąpiło znaczne pogorszenie stanu zdrowia. Ponadto w okresie od grudnia 1999 r. do grudnia 2002 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą, a w okresie od kwietnia 2003 r. do lutego 2006 r. był zatrudniony w [...] Sp. z o.o. Zdaniem organu z wyżej wskazanych faktów nie wynika, że stan zdrowia uniemożliwia podjęcie przez skarżącego zatrudnienia i uzyskiwania dochodów, stąd też nie może stanowić przesłanki do umorzenia należności. W ocenie organu przedstawiona przez skarżącego trudna sytuacja finansowa nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia należności. Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł W. R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawana na podstawie art. 28 u.s.u.s. opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że organy w sprawie właściwie ustaliły stan faktyczny sprawy, podejmując w tym zakresie działania stosowne do środków i możliwości jakimi dysponowały. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedłożył żadnych dokumentów pozwalających na aktualną ocenę jego stanu zdrowia – posługiwał się jedynie orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z 1992 r. (zaliczającym skarżącego do drugiej grupy inwalidów, ale jednocześnie w zakresie wskazania do zatrudnienia zawierającym adnotację: "praca przystosowana do inwalidztwa"), kartą informacyjną leczenia szpitalnego z 1972 r. (gdy skarżący był 6-letnim dzieckiem), a także wystawionym przez Centralny Szpital Kliniczny zaświadczeniem potwierdzającym rozpoznanie u skarżącego miopatii i informującym, że pacjent posiada dokumentację w Poradni Chorób Mięśni. Wobec braku aktywniejszego udziału skarżącego w zakresie postępowania dowodowego, organ miał ograniczoną możliwość ustalenia aktualnego stanu zdrowia W. R. pod kątem oceny jego sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył W. R.. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 427/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wskazując, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej jako "rozporządzenie"), co doprowadziło do załatwienia sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela. Wskazano, że w niniejszej sprawie doszło do wadliwej oceny zakresu koniecznego postępowania dowodowego oraz wadliwej oceny prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ. Sąd pierwszej instancji zaakceptował, że organ ustalił zarobki żony zobowiązanego, będące jedynym źródłem utrzymania rodziny, w kwocie brutto, zaś wydatki stałe rodziny – w kwocie netto, co jest zabiegiem sugestywnym i mylącym, bowiem pozwala przypuszczać, że po odliczeniu wydatków stałych, na utrzymanie pozostaje jeszcze kwota wystarczająca. Ponadto nie wziął pod uwagę, że porównywać można tylko to, co jest porównywalne, a więc kwotę netto, którą rodzina ma do dyspozycji i wydatki, które musi ponieść. Akceptacja nieprecyzyjnych ustaleń powoduje, że w zasadzie nie wiadomo, jakimi sumami dysponuje rodzina, a co za tym idzie nie wiadomo, czy zapłata należności pozbawiłaby zobowiązanego i jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazano również, że organ nie wyciągnął w zasadzie żadnych wniosków z przewlekłej i nieuleczalnej choroby zobowiązanego, która to okoliczność stanowi odrębną przesłankę umorzenia należności z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Okoliczności związane z chorobą wnioskodawcy są z jednej strony niepodważalne (orzeczenie z 1992 r. o ustaleniu II grupy inwalidzkiej na stale bez konieczności dalszych badań), a z drugiej bardzo słabo udokumentowane co do aktualnego, rzeczywistego stanu jego zdrowia. Organ, mając do czynienia człowiekiem niepełnosprawnym, nie zażądał jednak aktualnych zaświadczeń, ani też nie ukierunkował postępowania dowodowego, zaś sąd mimo dostrzeżenia niejasności, stan ten zaakceptował, co stanowi naruszenie przepisów postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do meritum rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, iż przedmiotem kontroli sądu jest sprawa, w której orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny i wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. uchylił wyrok sądu I instancji. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), sąd, któremu skutkiem uchylenia wyroku, sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany był zatem, stosownie do wytycznych wynikających z wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r. przeanalizować decyzje organów obu instancji pod kątem, czy materiał dowody pozwalał na takie rozstrzygnięcie jakie zapadło. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest kompetentny do umarzania należności z tytułu składek, jeśli zostaną spełnione określone przepisami prawa przesłanki. Podstawę prawną umorzenia należności z tytułu składek stanowią przepisy art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205 poz. 1585 ze zm., zwanej dalej "u.s.u.s."). Stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że doszło do całkowitej nieściągalności należności został określony w ust. 3 tego przepisu. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. daje możliwość umorzenia należności, ale nawet wówczas oznacza to dla Zakładu tylko możliwość umorzenia, a nie prawny obowiązek. W niniejszej sprawie nie występuje jednak całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, o której stanowi art. 28 ust. 3 u.s.u.s Ustawodawca stworzył organom w ramach uznania administracyjnego możliwość umorzenia określonych zaległości z tytułu składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności, ale tylko w uzasadnionych przypadkach i wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w powołanym ust. 3a ustawy, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie oraz ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych - określone są w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest wstanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Są to w szczególności sytuacje: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Konstrukcja powyższego przepisu zobowiązuje Zakład podczas postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania umorzenia do szczególnie wnikliwej oceny sytuacji zobowiązanego pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie, określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Podkreślić jednocześnie należy, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.). Organ odmawiając umorzenia składek z uwagi na brak wypełnienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia winien poprzeć rozstrzygnięcie szczegółowymi ustaleniami faktycznymi w zakresie sytuacji osobistej, materialnej i zdrowotnej wnioskodawcy oraz członków rodziny, w tym przede wszystkim uzyskiwanych dochodów i niezbędnych wydatków oraz relacji między tymi wielkościami. Powyższe ustalenia i ich ocena z punktu widzenia przesłanek umorzenia, stanowić powinny niezbędny element uzasadnienia wydanej później decyzji administracyjnej. Zakład w sprawie niniejszej ustalił zarobki żony zobowiązanego, będące jedynym źródłem utrzymania rodziny, w kwocie brutto, zaś wydatki stałe rodziny – w kwocie netto, podczas gdy powinien zbadać wnikliwie istnienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez dokonanie pełnej analizy dochodów i wydatków rodziny skarżącego "netto" (w zestawieniu miesięcznym) oraz łącznej wysokości jego zadłużenia wobec ZUS, w kontekście potencjalnego uregulowania zaległych składek bez zagrożenia dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jego rodziny. Organ winien ponadto dokonać szczegółowych ustaleń w zakresie kwoty finansowej przypadającej do wykorzystania na jednego członka rodziny. Zdaniem Sądu nie są wyczerpujące ustalenia w zakresie sytuacji osobistej i majątkowej W. R.. Organ w sposób niedostateczny odnosi się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do sytuacji zdrowotnej skarżącego, która stanowi odrębną przesłankę umorzenia należności określoną w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W toku całego postępowania W. R. wskazywał, że dotknięty jest nieuleczalną chorobą mającą podłoże genetyczne, której istotą jest postępujący niedorozwój mięśni ograniczający sprawność ruchową. Na dowód powyższego do akt dołączone zostało m. in. orzeczenie Komisji do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z 24 marca 1992 r. zaliczającą skarżącego do II grupy inwalidzkiej. Organ odnotował, że wprawdzie skarżący jest chory, ale jednocześnie podniósł, że W. R. nie przedłożył dokumentacji wskazującej, że od 1992 r. nastąpiło znaczne pogorszenie zdrowia uniemożliwiające podjęcie zatrudnienia i uzyskiwania dochodów. Nie jest więc zrozumiałe, czy organ uznaje fakt choroby za udowodniony, czy też kwestionuje istnienie choroby i jej konsekwencji u skarżącego, względnie – jakie inne wnioski wyciąga z faktu braku specjalistycznej dokumentacji lekarskiej. Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska organu. Przerzucenie na wnioskodawcę ciężaru udowodnienia istotnych w sprawie okoliczności, nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie od realizacji zasad określonych w art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., w szczególności od uzupełnienia materiału dowodowego w sytuacji, gdy strona powołuje się na określony stan rzeczy, nie będąc jednak świadomą konieczności przedłożenia stosownych dowodów na okoliczność stwierdzeń wyrażanych lakonicznie bądź ogólnikowo. W wypadku niedostatecznej aktywności strony, organ – w imię realizacji zasady prawdy obiektywnej - winien dodatkowo wezwać stronę do wyjaśnienia przytaczanych okoliczności oraz przedstawienia dowodów i dopiero ewentualny brak odpowiedzi, może powodować dla strony postępowania negatywne skutki prawne (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt III SA 2792/97, Lex nr 44742). Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie Zakład nie dokonał wyczerpujących ustaleń w zakresie sytuacji osobistej, majątkowej i zdrowotnej wnioskodawcy i jego żony i nie wykazał jego rzeczywistej zdolności płatniczej, jak również nie rozważył tych okoliczności z punktu widzenia przesłanek umorzenia, w szczególności przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia, mając na względzie, że zły stan zdrowia wnioskodawcy uniemożliwia mu uzyskanie dodatkowego dochodu. W ten sposób doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. a art. 11 k.p.a., które bez wątpienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wobec braku niezbędnych ustaleń oraz niedostatecznego rozważenia istotnych okoliczności sprawy, zaskarżona i poprzedzająca decyzja nie poddawała się w pełni kontroli sądowoadministracyjnej. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.