I SA/Wa 553/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi "S." [...] w R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr: [...] Minister Skarbu Państwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 60 i 62 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku "S." [...] w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2010 r., nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Województwo [...] prawa własności lokalu nr [...] objętego księgą wieczystą nr [...] w budynku położonym w R. przy ul. [...] wraz z udziałem wynoszącym [...] w częściach wspólnych budynku oraz udział wynoszący [...] części w nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], objętej księgą wieczystą nr KW [...] - utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż decyzją z [...] lutego 2010 r., [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Województwo [...] prawa własności wyżej opisanego lokalu. Decyzja stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego. W dniu [...] marca 2010 r. "S." [...] w R. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r., podając w uzasadnieniu, iż sporna nieruchomość nie była we władaniu jednostki organizacyjnej przejmowanej przez samorząd województwa, a ponadto Spółdzielnia nie została powiadomiona o toczącym się postępowaniu z wniosku Województwa [...], chociaż powinna była zostać uznana za stronę postępowania, gdyż jest ona użytkownikiem tego lokalu. W ocenie wnioskodawcy stanowiło to rażące naruszenie prawa. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] listopada 2010 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, iż "S." [...] w R. nie posiada przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu, bowiem nie ma interesu prawnego do występowania w tym charakterze. Nie przedstawiła również żadnych dowodów, które nadałyby jej przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru. Od powyższej decyzji odwołała się "S." [...] w R., zwracając w szczególności uwagę na to, że jest użytkownikiem spornego lokalu. Potwierdza to, zdaniem odwołującej się, umowa z [...] maja 1985 r., zawarta pomiędzy S. w R., a Wojewódzką Dyrekcją Inwestycji w R. – poprzednikiem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. Rozpatrując ponownie sprawę, Minister Skarbu Państwa wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika bezspornie, iż na dzień 1 stycznia 1999 r. nieruchomość lokalowa nr [...] objęta księgą wieczystą nr [...] w budynku położonym w R. przy ul. [...] wraz z udziałem w gruncie wynoszącym [...], była własnością Skarbu Państwa, w zarządzie Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji w R. Świadczy o tym, w ocenie organu wypis z rejestru gruntów oraz odpis z księgi wieczystej [...]. Z powyższych dokumentów wynika również, iż "S." [...] w R. jest jedynie użytkownikiem lokalu. Minister wskazał na wyrok NSA z 12 października 1998 r. (I SA 352/98), w którym stwierdzono, że w orzecznictwie dotyczącym komunalizacji mienia ogólnonarodowego (państwowego) z mocy prawa utrwalił się pogląd, że stronami postępowania administracyjnego, które ma potwierdzić przejście z mocy ustawy własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę, są tylko Skarb Państwa i właściwa miejscowo gmina. Użytkownik nieruchomości nawet prawnie nią władający nie jest stroną tego postępowania, bowiem wynik postępowania komunalizacyjnego nie dotyczy bezpośrednio jego praw. Organ nadzoru zaznaczył, iż "S." [...] w R. nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Minister Skarbu Państwa jednocześnie stwierdził, iż dokona oceny zgromadzonych dokumentów i jeśli zajdą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r., zostanie wszczęte z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] stycznia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła "S." [...] w R. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 28 Kpa polegające na bezzasadnym przyjęciu, że [...] w R. nie jest stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r., pomimo iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, chociaż przysługuje jej roszczenie o zawarcie umowy wieczystego użytkowania gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa oraz przeniesienie własności lokalu nr [...] objętego księgą wieczystą nr KW [...], - naruszenia art. 60 i 62 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada praw opartych na tytule prawnym do lokalu nr [...] w budynku w R. przy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazując na treść przepisu art. 28 Kpa skarżąca jako podstawę swojej legitymacji materialnoprawnej wskazała art. 207 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podnosząc, że przepis ten stanowi podstawę roszczenia Spółdzielni jako posiadacza nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, którą posiadała w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawała nim nadal w dniu 1 stycznia 1998 r., o oddanie nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, ponieważ zabudowała tę nieruchomość na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą. Wniosek o uwłaszczenie skarżąca Spółdzielnia złożyła w 1995 r., konsekwencją czego było wydzielenie lokalu nr [...] umową notarialną z [...] grudnia 1998 r. REB. [...]. Pomimo dokonania czynności wykonawczych nie została zawarta umowa wieczystego użytkowania. Skarżąca podniosła, że przedstawiła do akt umowę z [...] maja 1985 r., z której wynika, iż Spółdzielnia jako użytkownik budynku przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), posiada prawo bezterminowego i bezpłatnego użytkowania oznaczonych w ust. 1 części budynków. Budynek ten został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 1969 r. udzielonego poprzednikowi prawnemu Spółdzielni. Powyższe okoliczności wskazują, w ocenie skarżącej, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania stwierdzając, że Spółdzielnia nie posiada przymiotu strony zarówno w postępowaniu uwłaszczeniowym, jak i nie była legitymowana do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2010 r. Skarżąca zarzuciła, iż błędne jest stanowisko organu nadzoru, że sporna nieruchomość pozostawała we władaniu samorządowej jednostki organizacyjnej. Skarżąca podniosła, że władanie mieniem Skarbu Państwa wskazane w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. powinno być władaniem analogicznym do władania mieniem Skarbu Państwa przez państwowe jednostki organizacyjne w szczególności odpowiadające treści użytkowania, zarządu lub trwałego zarządu. Skarżąca wskazała na umowę, z której wynika prawo Spółdzielni do bezterminowego i bezpłatnego użytkowania części budynku, które odpowiada lokalowi nr [...]. W umowie tej Spółdzielnia zobowiązana była do podejmowania czynności związanych z zachowaniem substancji budynku, dokonywania napraw, ponoszenia kosztów eksploatacji oraz prawa swobodnego rozporządzania tą nieruchomością, w tym wynajmowania osobom trzecim. Analogicznie do treści umowy z 1985 r. została zawarta umowa z dnia [...] listopada 1990 r., a także porozumienie z [...] stycznia 2003 r. zawarte pomiędzy [...] "J.", [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. – Zarządcą Budynku, Spółką P. i Przedsiębiorstwem PHU I. – współwłaścicielami nieruchomości, gdzie prawa stron zostały określone na zasadach współwłasności, jako prawa związanego z odrębną własnością lokali. Zatem, w ocenie skarżącej, treść władania nieruchomością przez Spółdzielnię odpowiada pojęciu władania w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i zaskarżona decyzja narusza wskazane przepisy prawa, a wobec tego wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jest uzasadniony. Skarżąca podniosła, że nie można uznać, że prawo Spółdzielni ma charakter pochodny, bowiem z treści § 1 ust. 2 umowy wynika, że strony potwierdzają przysługujące im prawo bezpłatnego i bezterminowego użytkowania oznaczonej części budynku. Z zapisu umowy nie wynika, żeby Wojewódzka Dyrekcja Inwestycji w R. przekazywała prawa Spółdzielni, opierając się na własnym tytule prawnym – prawem do rozporządzania nieruchomością. Zawarta umowa potwierdza posiadane wcześniej prawa i strony określają swoje wzajemne prawa i obowiązki w celu zapewnienia warunków do zachowania substancji budynku. Pominięcie więc Spółdzielni w kontrolowanej decyzji narusza jej prawa i uniemożliwia realizację roszczeń wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 157§ 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 kpa). W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Skarżąca Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2010 r. wydanej przez Wojewodę [...], w którym to postępowaniu nie brała udziału. Powyższe postępowanie prowadzone było na podstawie przepisów art. 60 ust. 1 i 3 w zw. z art. 25 ust 1 pkt. 4 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zatem legitymacja skarżącej do wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji z [...] lutego 2010 r., powinna wynikać z przepisów tej ustawy, z tym zastrzeżeniem, że źródłem interesu prawnego mogą być też inne przepisy prawa materialnego, jeżeli bezpośrednio dotykają jej sytuacji prawnej. Zważyć należy, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r., są Skarb Państwa oraz jednostka samorządu terytorialnego, gdyż pomiędzy tymi podmiotami następują z mocy prawa przekształcenia własnościowe. Wobec tego te podmioty będą miały przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 60 wyżej wskazanej ustawy. Inna osoba może mieć przymiot strony, gdy wykaże, że przysługuje jej tytuł prawnorzeczowy do mienia będącego przedmiotem następującego z mocy prawa przekształcenia własnościowego, a który to tytuł prawny będzie stał na przeszkodzie owemu przekształceniu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżącej w dniu [...] stycznia 1999 r. nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w R. oraz do działki nr [...] (lub jej części), na której posadowiony jest budynek. Skarżąca swoją legitymację do wzruszenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r. w trybie stwierdzenia jej nieważności, wywodzi z przepisu art. 207 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 207 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu 1 stycznia 1998 r., mogą żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą. Zważyć jednakże należy, że przy formułowaniu przesłanki uwłaszczenia, jaką jest "zabudowanie", ustawodawca posłużył się kryterium podmiotowym, co oznacza, że roszczenie z art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje tylko tym posiadaczom, którzy sami zabudowali nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę (por. orzeczenia SN z 2IV2009 r. IVCSK 240/08, LEX 603178 i z 23 I 2004 r. III CZP 107/03). Chodzi więc o to, aby ta sama osoba była posiadaczem nieruchomości, co ją zabudowała. Skarżąca nie zabudowała działki, ani nie wybudowała lokalu. Jak wynika z umowy z [...] czerwca 1985 r. zawartej pomiędzy Wojewódzką Dyrekcją Inwestycji w R. a "S." [...] Oddział Wojewódzki w R., III piętro budynku (na którym położony jest lokal nr [...]), zostało nadbudowane przez Przedsiębiorstwo [...] w R., którego majątek po likwidacji został odpłatnie przekazany "S." [...] w R., po której to również w następstwie likwidacji majątek ten przejęty został przez "S." [...] Oddział Wojewódzki w R. Skarżąca nie spełnia więc przesłanek wynikających z art. 207 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei poczynienie nakładów przez inny podmiot (nawet w sytuacji gdy jest to poprzednik prawny) na nieruchomości oraz użytkowanie lokalu nie daje skarżącej legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wobec tego wskazywanie przez skarżącą przepisu art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawy materialnoprawnej do bycia stroną w postępowaniu prowadzonym na postawie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r., a także do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na tej podstawie prawnej jest niezasadne. Interes prawny skarżącej nie wynika również z przepisu art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (na co skarżąca wskazywała we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), gdyż przepis ten stanowi o wybudowaniu budynku (a nie jak w niniejszej sprawie dokonanie jedynie nadbudowy) na gruncie Skarbu Państwa lub gminy. Dlatego organ nadzoru trafnie uznał, że skoro skarżącej nie przysługiwał w dniu 1 stycznia 1999 r. tytuł prawnorzeczowy do lokalu nr [...] oraz do działki nr [...], to nie jest ona legitymowana do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r. Marginalnie wskazać należy, że pomimo złożonego przez skarżącą w 1995 r. do Wojewody [...] wniosku o uwłaszczenie, nie została zawarta z nią umowa o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz przeniesienie własności lokalu. Pomimo to skarżąca nie wystąpiła z powództwem do sądu powszechnego na podstawie przepisu art. 207 lub 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeciwko właścicielowi gruntu o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego co do ułamkowej części gruntu i nabycie własności lokalu. Konkludując, skarżąca żądając stwierdzenia nieważności decyzji nie może swojej legitymacji wywodzić z przyszłych i niepewnych roszczeń w sytuacji, gdy przymiot strony powinien być oparty na już istniejącym tytule prawnorzeczowym do nieruchomości. Natomiast wystąpienie do sądu powszechnego z wnioskiem o zasiedzenie (k.22 akt adm.) przemawia za tym, że skarżąca miała świadomość braku tytułu prawnorzeczowwego do nieruchomości. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie decyzja o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego, dlatego poza oceną Sądu pozostają merytoryczne zarzuty skargi, gdyż badanie legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym może nastąpić dopiero po wszczęciu postępowaniu nadzorczego. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa i wobec tego - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) - Sąd skargę oddalił.