II SAB/Gd 18/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. A. na bezczynność Burmistrza Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Gminy do udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Gminy nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza Gminy na rzecz H. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Gd 18/11 Uzasadnienie H. A. pismem z dnia 13 stycznia 2011 r. wystąpiła do Burmistrza z wnioskiem o ujawnienie informacji dotyczącej przydziału mieszkań w Gminie, tj. imion i nazwisk osób, które lokal otrzymały oraz wskazania ich adresów. Burmistrz pismem z dnia 28 stycznia 2011 r. wskazał, że podanie informacji dotyczącej przydziału mieszkań w Gminie w ciągu ostatnich czterech lat mogłoby stanowić naruszenie ochrony danych osobowych, a ponadto wniosek nie został w wystarczającym stopniu uzasadniony. Wnioskująca pismem z dnia 7 lutego 2011 r. zwróciła się do Burmistrza o podanie podstawy prawnej nieuwzględnienia jej wniosku. W odpowiedzi Burmistrz pismem z dnia 21 lutego 2011 r. wyjaśnił, że podanie informacji dotyczącej przydziałów mieszkań w Gminie w ciągu ostatnich czterech lat stanowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.). W dniu 16 marca 2011 r. H. A. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu zarzucając brak decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie wskazując, że dane osobowe nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym pojęcia informacji publicznej. Organ stwierdził, że kwestie związane z ochroną danych osobowych nie należą do kompetencji organów administracyjnych a odmowa udostępnienia informacji dotyczącej sfery ochrony danych osobowych nie wymaga od organu administracyjnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ stwierdził, iż norma kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Wykładnia celowościowa i funkcjonalna tego przepisu prowadzi do wniosku, iż jeżeli obowiązują odmienne regulacje dotyczące zasad i trybu ich udzielania, to będą one miały pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Odmienna wykładnia prowadziłaby do tego, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej legalnie można byłoby uzyskać dostęp do danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Organ wyjaśnił, że w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 ustawy). Imię, nazwisko i adres danej osoby jako sfera prywatności człowieka należy do jej danych osobowych. Naruszenie tej sfery sprowadza odpowiedzialność z tytułu ochrony dóbr osobistych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a., w których ustawodawca wymienia zaskarżalne akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza, w rozpoznaniu wniosku H. A. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej przydziału mieszkań komunalnych w Gminie tj. imion i nazwisk osób, które lokal otrzymały oraz wskazania ich adresów. Problematyka dostępu do informacji publicznej uregulowana została w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Sąd uznał, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W orzecznictwie wyjaśniono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, ustawa ta w wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jego uregulowania stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji. Regulacja ta nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności, w tym wymogu wyczerpania trybu polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Ponadto, za brakiem wymogu wniesienia środka zaskarżenia przemawia fakt, iż załatwienie wniosku przez organ nastąpić może w różnej formie, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, w którym to przypadku, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., obowiązuje wymóg wniesienia zażalenia, bądź poprzez udostępnienie informacji, które stanowi czynność materialno-techniczną. Zdaniem Sądu, w takim przypadku z przepisów prawa nie wynika obowiązek dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej jak i w zakresie aktów i czynności, kodeks postępowania administracyjnego. Z wykładni językowej art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika natomiast, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność organu w zakresie ich wydania. (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r. sygn. I OSK 262/08 https://cbois.nsa.gov.pl/doc/5834D6D0F7). Taka sytuacja, w której istnienie obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia uzależnione jest od przyszłego wyniku sprawy, przemawia za brakiem obowiązku wniesienia środka zaskarżenia na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informacja dotycząca przydziału mieszkań komunalnych przez gminę jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy jest to bowiem informacja o działaniu władzy publicznej, stwierdzonym dokumentem urzędowym, dotyczącym majątku jednostki samorządu terytorialnego. Nadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 2 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Brak było zatem podstaw do żądania od skarżącej uzasadnienia wniosku. Z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy wynika, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę prawa do prywatności należy ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.). W świetle art. 6 ust. 1 tej ustawy, za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Do danych tych należą niewątpliwe podstawowe informacje niezbędne do identyfikacji jak imię, nazwisko i miejsce zamieszkania. W ocenie Sądu, ustawodawca nie wyłączył takich informacji z zakresu informacji publicznej, lecz poddał je ochronie. Wynika to wyraźnie z treści art. 22 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż informacja niejawna, tajemnica skarbowa lub tajemnica statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Ochrona danych osobowych uzasadnia zatem rozstrzygnięcie wniosku na płaszczyźnie uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, a organ stwierdzając istnienie podstawy do takiej ochrony, winien odmówić udostępnienia informacji publicznej. Wskazać należy, iż w niniejszej sprawie żądanie dotyczy informacji publicznej, a podane dane, stanowiące jednocześnie dane osobowe są elementem takiej informacji dotyczącej dysponowania mieszkaniami komunalnymi. Skarżąca nie zamierza w istocie uzyskać informacji dotyczącej osób, lecz informację, związaną ze sposobem dysponowania mieniem komunalnym. Wniosek H. A. z dnia 13 stycznia 2011 r. dotyczył zatem udzielenia informacji publicznej i winien być przez organ we właściwej formie rozpoznany. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może by załatwiony przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej), poprzez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, bowiem nie stanowi informacji publicznej, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Art. 16 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej, następują w drodze decyzji. Do decyzji, tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z unormowania art. 16 ust. 1 i 2 w związku z przytoczonym wyżej art. 22 ust. 1 ustawy wynika, iż w sytuacji, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, lecz nie może być przez organ udostępniona z uwagi na ochronę danych osobowych, organ nie może poprzestać na zawiadomieniu wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, lecz winien wydać w tym przedmiocie decyzję administracyjną. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, który jej nie udzieli lub nie wyda decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy, jak również podmiot, który nie powiadomi, w trybie art. 13 ust. 2 ustawy, o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, pozostaje w bezczynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wskazać przy tym należy, iż wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania takiego aktu (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Z okoliczności sprawy wynika, iż Burmistrz pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku H. A. z dnia 13 stycznia 2011 r. dotyczącego udzielenia informacji publicznej. Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej w dniu 14 stycznia 2011 r. Od tego dnia organ miał więc 14 dni na udostępnienie informacji publicznej lub wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Wystosowanie do skarżącej pism z dnia 28 stycznia 2011 r. oraz 21 lutego 2011 r. informujących o tym, iż podanie wymaganych informacji stanowiłoby naruszenie ochrony danych osobowych, nie spełnia wymagań ustawy, bowiem odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych winna nastąpić w drodze decyzji. Dodatkowo wskazać należy, iż brak było podstaw do uznania, iż wystosowane do skarżącej pisma z dnia 28 stycznia 2011 r. i dnia 21 lutego 2011 r. stanowiły decyzje administracyjne w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy w związku z art. 104 § 1 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje bowiem formę załatwienia wniosku przez udzielenie informacji pisemnej, a organ zastosował taki tryb postępowania. W takiej sytuacji brak jest podstaw do zmiany przez Sąd charakteru dokonanej czynności. Nadto byłoby to w sprzeczne z wolą organu, w treści odpowiedzi na skargę, organ wskazał bowiem wyraźnie, iż żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej, a w takim przypadku formą załatwienia wniosku jest udzielenie stronie informacji pisemnej. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny zasadności złożonego wniosku jak i stanowiska organu w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych. Rolą Sądu w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie spowodowanie by organ pozostający w bezczynności podjął działania przewidziane w przepisami ustawy, zmierzające do prawidłowego rozpatrzenia wniosku. Mając powyższe na uwadze, Sąd zobowiązał Burmistrza do udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej - w terminie 14 dni - od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy, skarżącej w przypadku odmówienia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, przysługiwać będzie prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Wydanie decyzji odmownej z uwagi na ochronę danych osobowych wyłącza zatem możliwość kontroli wydanego aktu przez sąd administracyjny. Stosownie do treści art. 149 zdanie 2 p.p.s.a., Sąd w punkcie 2 wyroku stwierdził, że bezczynność Burmistrza nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia 14 stycznia 2011 r. pismem z dnia 28 stycznia 2011 r., informując o nieuwzględnieniu wniosku z uwagi na obowiązujące przepisy prawa w zakresie ochrony danych osobowych oraz wskazując na brak uzasadnienia wniosku. Na kolejne pismo skarżącej z dnia 7 lutego 2011 r. organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 21 lutego 2011 r. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji uznać należy, iż organ pozostający w bezczynności nie naruszył rażąco normy art. 13 ust. 1 ustawy, przewidującej 14 – dniowy termin rozpoznania sprawy. Organ po wpłynięciu wniosku udzielił bowiem w terminie 14 dni odpowiedzi na wniosek. Podjęte przez organ działania nie spełniają wymagań określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, wskutek błędnej interpretacji przepisów prawa, organ zastosował bowiem niewłaściwą formę postępowania. Niemniej jednak brak jest podstaw do zarzucenia organowi złej woli i braku starań o rozpoznanie złożonego wniosku w zakreślonym ustawą terminie. Bezczynność organu w niniejszej sprawie nie wynikała ze świadomego i celowego lekceważenia obowiązków nałożonych ustawą w zakresie terminu rozpoznania sprawy, bądź chęci naruszenia uprawnień strony do rozpatrzenia wniosku bez nieuzasadnionej zwłoki. Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.