II SA/Rz 389/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa/spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011r., nr [...]. do wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. Przedmiotem skargi J. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], utrzymująca w mocy, po rozpoznaniu odwołania J. K., decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie przedstawiał się następująco. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Wójt Gminy odmówił J. K. przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w Z. G., który uległ zniszczeniu w czasie powodzi w maju/czerwcu 2010 r. Decyzja ta w wyniku wniesienia przez wnioskodawcę odwołania została przez SKO uchylona decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazaną wyżej decyzją organ I instancji, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 39, art. 40 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362.) zwanej dalej ustawą oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu wniosku z dnia 30 maja 2010 r. odmówił J. K. przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w Z. G., który uległ zniszczeniu w czasie powodzi w maju/czerwcu 2010 r. Powyższe rozstrzygnięcie było następstwem dokonanych przez organ I instancji ustaleń, prowadzących do wniosku, że w czasie powodzi budynek mieszkalny będący własnością J. K., położony w Z. G., był w trakcie budowy - prac wykończeniowych. Rodzina J.K. zamieszkiwała natomiast w G., przy ul. [...] gdzie posiada dom, który nie uległ zniszczeniu przez powódź. Jak wskazał organ I instancji samo powstanie straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną nie jest podstawą do jej udzielenia, ponieważ świadczenia te nie mają charakteru odszkodowania, a mają umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb mieszkaniowych, których nie mogą realizować wskutek szkód wyrządzonych przez powódź. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K. wnosząc o ponowne rozpatrzenie jego prośby. Wskazał w nim, że w zalanej nieruchomości w Z. G. prowadził gospodarstwo domowe mieszkając tam z żoną i córką, prócz tego podniósł liczne zastrzeżenia odnośnie działalności OPS w G. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej organ II instancji powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1,2 i ust. 3 ustawy. Podtrzymując argumentację organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniło, że zgodnie z treścią art. 40 ustawy zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), bądź klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Rozstrzygnięcia oparte o powyższy przepis wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, a brzmienie przepisu jasno wskazuje, że zasiłek ten jest świadczeniem fakultatywnym. Uszczegółowieniem zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej są przepisy art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie SKO dokonawszy oceny zgromadzonego materiału dowodowego stanęło na stanowisku, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w w/w przepisach do przyznania wnioskowanego zasiłku na remont budynku położonego z Z..G. Rozstrzygnięcie to było efektem ustalenia, że wnioskodawca nie prowadził gospodarstwa domowego w zalanym budynku w Z. G., przebywał tam jedynie w związku z pracami budowlanymi. Potwierdza to stan wykończenia i wyposażenia budynku, Natomiast zalegające w aktach oświadczenia sąsiadów wnioskodawcy, jak również samego wnioskodawcy także dowodzą, że nie zamieszkiwał na stałe w zalanym budynku, dodatkowo przedmiotowa nieruchomości w zamiarze wnioskodawcy miała służyć celom usługowym - celom agroturystyki. Okoliczność ta powoduje, że nie sposób określić nieruchomości tej jako docelowe centrum życiowe wnioskodawcy i jego rodziny. Pośrednio potwierdził to sam wnioskodawca, który we wniosku z dnia [...] maja 2010 r., w opisie budynku wskazuje cyt.:,, budynek usługowo - mieszkalny dla potrzeb agroturystyki wg Projektu Baniamin". W odwołaniu natomiast podaje "postawiliśmy ten dom, żebyśmy mieli z czego utrzymać rodzinę, a nie ubiegać się o pomoc socjalną". U podstaw negatywnej decyzji legł jednakże fakt, jak podkreślił organ II instancji - najistotniejszy, że wnioskodawca jest właścicielem budynku mieszkalnego w G. przy ul. [...], który to zabezpiecza jego potrzeby mieszkaniowe. Wnioskodawca jest więc w odmiennej sytuacji niż osoby, które utraciły budynki mieszkalne będące dla nich jedynym dachem nad głową domem, gdzie koncentrowało się ich życie. Dlatego mimo niewątpliwych strat, jakie poniósł wnioskodawca, zważywszy na cele pomocy społecznej, uzasadniona jest odmowa przyznania zasiłku celowego w przedmiotowej sprawie. W skardze na powyższą decyzję J. K. wyraził swoje niezadowolenie z wydanej decyzji wskazując, że mieszka i będzie mieszkał w Z. G. nr [...], gdzie prowadził i prowadzi prace na zewnątrz i wewnątrz budynku, co wiąże się z faktem, że tam również prowadzi gospodarstwo domowe. Podkreślił także fakt, że wiele osób, które nie zamieszkiwały w ogóle albo spędzały w domach tylko weekendy i posiadają domy i mieszkania w innych miejscach otrzymało bez zastrzeżeń zasiłki celowe. Dodatkowo podkreślił, że budynek, którego dotyczył wniosek o zasiłek celowy jedynie w części przeznaczony jest dla potrzeb agroturystyki, a w pozostałej części ma służyć celom mieszkaniowym właścicieli. Odnosząc się natomiast do kwestii, która, jak wskazał organ II instancji, w pierwszej kolejności legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, tzn. okoliczności, że potrzeby mieszkaniowe wnioskodawcy zabezpiecza dom przy ul. [...] J.K. naprowadził, że dom ten został zostawiony dorosłym dzieciom wnioskodawcy, a dom w Z. G. ma służyć i służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 powoływanej dalej jako p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 KPA (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sąd uznał, że narusza ona przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Podstawę materialnoprawną żądania wnioskodawcy stanowi przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przewidujący możliwość przyznania zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty na skutek klęski żywiołowej lub ekologicznej. Poza sporem pozostaje, że skarżący J. K. wskutek powodzi, która miała miejsce w okresie maja-czerwca 2010 r. poniósł szkody w budynku stanowiącym jego własność, a położonym w miejscowości Z. G. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości organów okoliczność, że powódź jest zdarzeniem wyczerpującym pojęcie klęski żywiołowej i może stanowić podstawę do przyznania wskazanego wyżej świadczenia. Przyczynę wydania decyzji odmownej w analizowanym przypadku stanowił fakt, że wnioskodawca nie prowadził gospodarstwa domowego w zalanym budynku położonym w Z. G., przedmiotowy budynek miał służyć dla celów agroturystyki, a więc nie stanowił "docelowego centrum życiowego" wnioskodawcy i jego rodziny. Ponadto wnioskodawca jest właścicielem budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...], który zabezpiecza jego potrzeby mieszkaniowe. Ta okoliczność powoduje, że sytuacja mieszkaniowa wnioskodawcy jest o wiele lepsza niż innych osób. Zarzuty wnioskodawcy sprowadzają się do kwestionowania faktu zamieszkiwania w budynku mieszkalnym położonym w G. przy ul. [...]. Zdaniem skarżącego budynek ten przekazał swoim dorosłym dzieciom, a sam wraz z żoną i najmłodszą córką zamieszkuje w budynku w Z. G. Kontrolując wydaną decyzję należy w pierwszej kolejności wskazać na brzmienie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 40 ust. 2 oraz ust. 3 tej ustawy, zasiłek celowy specjalny może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej niezależnie od dochodu. Słusznie zatem organ stwierdził, że analiza tego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wydanego na tej podstawie, przy czym wstępnym warunkiem podjęcia decyzji w tym zakresie jest zaistnienie przesłanki w postaci "straty w wyniku klęski żywiołowej". Wyposażenie organu administracji publicznej w kompetencje o charakterze uznaniowym nie oznacza jego pełnej swobody co do kształtowania treści rozstrzygnięcia. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej, co dotyczy również decyzji w sprawie zasiłku celowego, w tym specjalnego, wynikają one z celów określonych w art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 tejże ustawy. Zasadniczym celem pomocy społecznej jest natomiast, w świetle powołanych wyżej przepisów, umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W ramach regulacji tej ustawy wspiera się osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, zaś rodzaj, rozmiar i forma świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy). Do dokonania oceny, czy w konkretnym przypadku zachodzą okoliczności pozwalające na przyznanie wnioskodawcy zasiłku celowego koniecznym jest zebranie pełnego materiału dowodowego. W kontrolowanej sprawie organy naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawnia do wyciągnięcia wniosku o braku możliwości udzielenia skarżącemu przedmiotowego zasiłku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających fakt, że skarżący jest właścicielem budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] i że właśnie w tym budynku ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nie można wobec takiego braku w materiale dowodowym ustosunkować się do zarzutu skarżącego, że przekazał on ten budynek swoim dorosłym dzieciom, a sam zamieszkuje w budynku położonym w Z. G. Brak jednoznacznych ustaleń odnośnie ewentualnego wcześniejszego przekazanie budynku dzieciom uniemożliwia odpowiedzenie na pytanie, czy udzielenie pomocy finansowej stronie skarżącej ze środków pomocy społecznej było konieczne, czy wiązałoby się z przezwyciężeniem jej trudnej sytuacji życiowej, o ile w takiej sytuacji strona się znalazła w wyniku zaistniałego zdarzenia losowego. Nie zbadano również, czy strona była w stanie przezwyciężyć tę sytuację przy wykorzystaniu jej własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Oczywistym jest, że trafnie organy wskazują, iż ocena powyższych okoliczności powinna być prowadzona z uwzględnieniem faktu, iż szkoda dotyczyła domu położonego w Z. G., którego strona jest właścicielem. Nie jest bez znaczenia dla oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy okoliczność czy skarżący i jego rodzina zamieszkiwał w budynku w Z. W tej materii organy nie dokonały jednoznacznych ustaleń. Wynika to przede wszystkim z rozbieżnych oświadczeń składanych przez różne osoby w tym postępowaniu. Taka sytuacja nakładała na organy obowiązek przesłuchania tych osób w charakterze świadków, a w razie potrzeby należało również przesłuchać J. K. w charakterze strony. Ponownie prowadząc postępowanie organy uzupełnią materiał dowodowy w celu ustalenia, czy skarżący zamieszkiwał w okresie powodzi w budynku w Zalesiu oraz czy w okresie wcześniejszym przekazał, w sposób formalny, budynek położony w G. swoim dzieciom. W przypadku niezamieszkiwania skarżącego w budynku w Zalesiu i nieprzekazania w sposób formalny budynku w G. dzieciom, Sąd, aprobuje stanowisko organów, że w przypadku zdarzenia losowego, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (m.in. usunąć zaistniałe zniszczenia) ewentualnie do osób, które budowały budynek mieszkalny nie będąc właścicielem innego budynku, w którym zamieszkują. Natomiast samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.