II SA/Wa 380/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Asystent sędziego Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do opróżnienia lokalu mieszkalnego, uiszczenia należnych opłat i odszkodowania - oddala skargę - Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] , zobowiązującą D. L. do: 1. opróżnienia z osób i rzeczy lokalu mieszkalnego położonego w [...] na os. [...] i przekazania lokalu w stanie wolnym do dyspozycji Agencji w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji; 2. do zapłaty opłat za używanie lokalu, opłat pośrednich za okres zajmowania lokalu bez tytułu prawnego; 3. do zapłaty odszkodowania za używanie lokalu bez tytułu prawnego w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania, począwszy od dnia, w którym wskazana decyzja stanie się ostateczna do dnia jego zwolnienia. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył stan sprawy i wskazał, że podstawą materialnoprawną decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] był przepis art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, oraz że w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, która przepisem art. 1 pkt 35 uchyliła dotychczasowy przepis art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Wskazał również, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Podał także, iż sprawa D. L. została wszczęta przed dnem 1 lipca 2010 r., dlatego też rozpatrywana była zgodnie z przepisami ustawy w brzmieniu sprzed jej nowelizacji. Uzasadniając decyzję organ I instancji podał, że z akt sprawy wynika, iż lokal mieszkalny położony w [...] został przydzielony J. L.– ojcu D. L., jako żołnierzowi zawodowemu, na podstawie imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] lutego 1973 r. nr [...] . Przy ustalaniu należnej powierzchni mieszkalnej uwzględniono żonę, syna – D. L. oraz teściową. Po śmierci rodziców (ojciec zmarł 30 grudnia 1999 r., matka 27 października 2009 r.) w lokalu mieszkalnym pozostał D. L. W ocenie organu, D. L. nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, był bowiem jedynie osobą uwzględnioną przy obliczaniu należnej żołnierzowi zawodowemu powierzchni mieszkalnej lokalu. Organ podkreślił przy tym, że uprawnienie wynikające z decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej adresowane jest wyłącznie do osoby imiennie wskazanej w tej decyzji, a to oznacza, że z dniem śmierci osoby uprawnionej do lokalu mieszkalnego, nakaz przydziału osobnej kwatery stałej wygasł. Ponadto organ wskazał, że stan prawny do zajmowania lokalu nie został uregulowany po śmierci ojca D. L., a to powoduje, że zamieszkuje on w nim bez tytułu prawnego. Organ wskazał też, że samo zamieszkiwanie w lokalu i ponoszenie kosztów jego utrzymania nie czyni z osoby w nim zamieszkującej osoby posiadającej prawo do tego lokalu. W konsekwencji organ stwierdził, że był zobligowany treścią art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu oraz do określenia wysokości należnych opłat i odszkodowań. Od decyzji tej D. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pełnomocnik D. L. zarzucił decyzji: naruszenie norm prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37a ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez bezpośrednie wydanie decyzji zarządzającej wykwaterowanie z pominięciem etapu postępowania, który winien się zakończyć odrębną decyzją ostateczną w przedmiocie zwolnienia lokalu mieszkalnego; naruszenie norm prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 23 ust. 1 a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), który stanowi lex specialis w stosunku do art. 22 ust. 2 tej ustawy i uznanie, iż odwołujący się nie zachował tytułu prawnego do zajmowanego lokalu; naruszenie prawa procesowego, poprzez niezastosowanie art. 16 § 1 kpa, polegające na uznaniu, iż decyzja przydzielająca m.in. odwołującemu się prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, nie stanowi obowiązującego tytułu prawnego do jego zajmowania. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż D. L. nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tytuł ten posiadał ojciec skarżącego – J. L., który pełniąc zawodową służbę wojskową, otrzymał go na podstawie imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] lutego 1973 r. nr [...] . Organ podał, że decyzje administracyjne są aktami kierowanymi imiennie do osób jednoznacznie i precyzyjnie określonych, a ich skutki, co do zasady, nie rozciągają się na osoby trzecie. Odnosząc się zaś do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, organ podał, że dla zastosowania normy wynikającej z art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, konieczne jest wystąpienie okoliczności przewidzianych w art. 41 i 44 tej ustawy. Wskazał, że w sprawie D. L. podstawą do opróżnienia lokalu jest zaistnienie przesłanki określonej w art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie zaś wymienionej w art. 41 lub 44, co powoduje, zdaniem organu, że zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest chybiony. Organ podał też, że w sprawie D. L. nie ma również zastosowania art. 23 ust. 1 a ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw i przytaczając jego treść podał, że zajmowany przez D. L. lokal mieszkalny posiada status kwatery, tj. lokalu mieszkalnego przeznaczonego wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy służby stałej, co wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu. Jednocześnie organ wskazał, że prawo do kwatery przyznane decyzją administracyjną nie jest prawem dziedzicznym i nie zmienia charakteru z administracyjnego na cywilny nawet w stosunku do dzieci żołnierza zawodowego. Fakt zamieszkiwania w lokalu nie oznacza automatycznie uzyskania przez każdego z członków rodziny żołnierza zawodnego odrębnego prawa do kwatery. Decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2010 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismem z dnia 1 marca 2011 r. Decyzji organu II instancji pełnomocnik skarżącego zarzucił: 1. naruszenie norm prawa procesowego mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37a ust. 1 i 2 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu na dzień 30 czerwca 2010 r., poprzez bezpośrednie wydanie decyzji zarządzającej wykwaterowanie z pominięciem etapu postępowania, który winien się zakończyć odrębną decyzją ostateczną w przedmiocie zwolnienia lokalu mieszkalnego; 2. naruszenie norm prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz o zmianie niektórych innych ustaw, który to stanowi lex specialis w stosunku do art. 22 ust. 2 tej ustawy i uznanie, iż odwołujący się nie zachował tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, 3. naruszenie norm prawa procesowego, poprzez niezastosowanie art. 16 § 1 kpa, polegające na uznaniu, iż decyzja przydzielająca m.in. odwołującemu się prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, nie stanowi obowiązującego tytułu prawnego do jego zajmowania. Pełnomocnik skarżącego na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podał, że nie sposób przyjąć, iż opisywany lokal zajmowany jest bez tytułu prawnego, albowiem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o przydziale tego lokalu m.in. skarżącemu na czas nieokreślony. Przeznaczenie jedynie dla żołnierzy zawodowych można nadać tylko lokalowi, który nie jest przez nikogo zamieszkiwany. Nie można w demokratycznym państwie prawnym dysponować lokalami zajmowanymi przez inne osoby i domagać się opuszczenia tych lokali tym osobom bez naruszenia przez nich zasad używania tych lokali – naruszenia warunków przydziału (np. niepłacenia czynszu, naruszenia zakazu podnajmowania). Pełnomocnik wskazał, iż decyzja, którą przydzielono lokal mieszkalny ma charakter ostateczny. Nigdy co do niej nie zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie odwoławcze, czy też nadzwyczajne o jej uchylenie, albo zmianę, czy stwierdzenie nieważności. Oznacza to, iż przydział lokalu na jej podstawie tak długo zachowuje swój stały charakter (na czas nieokreślony), dopóki nie zostanie decyzja ta zmieniona, czy uchylona. W ocenie pełnomocnika skarżącego ewentualna zmiana, lub uchylenie decyzji możliwe jest jedynie po uzyskaniu zgody zainteresowanych. Strona nabyła prawo, którego nie może zostać pozbawiona bez zmiany decyzji. Podał także, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania, z uwagi na brak przesłanki z art. 145 czy 145a kpa. Brak jest też przesłanki z art. 156 § 1 kpa potrzebnej do stwierdzenia nieważności decyzji. W piśmie uzupełniającym do skargi z dnia 1 marca 2011 r. pełnomocnik skarżącego ponownie zakwestionował fakt nieposiadania przez skarżącego tytułu prawnego do zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, uznając, że decyzja, którą przydzielono mu ten lokal ma charakter ostateczny. Powołał się ponadto na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 2006 r. o sygnaturze akt III CZP 130/06. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zgodnie z którym osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania (ustęp 1). Natomiast stosownie do ustępu 2 art. 37a wskazanej powyżej ustawy dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej prawidłowo stwierdził, iż przepis art. 37a powołanej ustawy nakłada na organ obowiązek wydania decyzji w treści określonej w ust. 2, o ile zaistnieją przesłanki określone w ust. 1 tego przepisu. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż D. L. nie posiada tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] na Osiedlu [...] . Tytuł ten posiadał ojciec skarżącego – zmarły 30 grudnia 1999 r. J. L., który pełniąc zawodową służbą wojskową, otrzymał go na podstawie imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] lutego 1973 r. Skarżący został w nim uwzględniony jedynie przy obliczaniu należnej ojcu powierzchni mieszkalnej lokalu, co nie stanowi o posiadaniu samoistnego prawa do tego lokalu. Po śmierci rodziców stan prawny do zajmowania powyższego lokalu nie został uregulowany, co powoduje, że D. L. zamieszkuje w nim bez tytułu prawnego. Podkreślić należy, że uprawnienie wynikające z decyzji o przydziale osobnej kwatery adresowane jest wyłącznie do adresata decyzji, tj. osoby imiennie wskazanej w decyzji o przydziale kwatery, a to oznacza, że skutki decyzji, co do zasady nie rozciągają się na osoby trzecie. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na śmierć J. L. (ojca skarżącego) imienny nakaz przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] lutego 1973 r. wygasł, co oznacza, że nie wywołuje on skutków prawnych. Wskazać też należy, że lokale będące w dyspozycji WAM nie podlegają dziedziczeniu, ani regulacjom dotyczącym najmu lokali. Są przydzielane na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wyłącznie podmiotom wymienionym w tej ustawie. Artykuł 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266) jednoznacznie stanowi, że przepisów tego aktu prawnego nie stosuje się do lokali będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Sprawy przewidziane w art. 37a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zostały przekazane do trybu postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego. Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 45 ust. 1 cyt. ustawy, na mocy którego do wykonania obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego ma zastosowanie tryb egzekucji administracyjnej. Jedynie w stosunku do osób, o których mowa w art. 45 ust. 3 ustawy, dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym. Oznacza to, że w takich przypadkach Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM występuje wobec nich z pozwem o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego i orzeczenie o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego. Skarżący nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a więc uregulowanie to go nie dotyczy. Należy podkreślić, że samo zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu, a nawet ponoszenie kosztów jego utrzymania, nie czyni skarżącego osobą posiadającą prawo do tego lokalu. Z tego powodu organ był zobligowany treścią powyższego przepisu do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Odnosząc się zaś do zarzutu pełnomocnika skarżącego wskazującego na konieczność zastosowania art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, to wskazać należy, że Sąd nie podziela tego poglądu. W rozpoznawanej sprawie podstawą do opróżnienia zajmowanego przez skarżącego lokalu jest art. 37a powołanej ustawy nie zaś przesłanki wymienione w art. 41 i 44 ustawy. Oznacza to zatem, że bezzasadny jest zarzut o konieczności wydania przez organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji, decyzji w trybie art. 42 ust. 1 ustawy. Sąd nie podziela również poglądu o obowiązku zastosowania przez organ art. 23 ust. 1 a ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw. Z treści tego przepisu wynika, że w razie śmierci osoby, której do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 30 czerwca 2004 r.) przydzielono osobną kwaterę stałą, zamieszkałej w lokalu mieszkalnym, będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, niebędącym kwaterą, wspólnie z nią zamieszkałe w chwili jej śmierci osoby, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu. Podkreślić należy, że decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1973 r. przydzielono ojcu skarżącego kwaterę stałą, nie zaś lokal niebędący kwaterą. Ponadto o statusie tego lokalu świadczy również informacja zawarta na stronie internetowej WAM, w wykazie kwater pod pozycją nr [...]. Skoro zatem sytuacja prawna tej kwatery nie została w żaden sposób uregulowana po śmierci J. L. to nie budzi wątpliwości, że skarżący nie legitymuje się do niej tytułem prawnym. Sąd nie podzielił również poglądu pełnomocnika skarżącego o analogii sytuacji skarżącego do stanu faktycznego ze sprawy o sygnaturze akt III CZP 131/06 (nie zaś 130/06 jak wskazywał pełnomocnik), bowiem wskazana uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 2006 r. dotyczyła rozwiedzionych małżonków w stanie prawnym sprzed nowelizacji w 2004 r. Miał do nich wówczas zastosowanie art. 28, a na podstawie art. 23 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej z 2004 r. do spraw wszczętych i niezakończonych zastosowanie miał art. 28. W ocenie Sądu, niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, bowiem organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a uzasadniając zaskarżoną decyzję odniósł się do całokształtu sprawy i przekonywująco wyjaśnił motywy, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.