II SA/Kr 675/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi G.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego G.J. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 16 listopada 2010 r., ustalił na wniosek Izby Notarialnej w K. warunki zabudowy dla zamierzenia pn.: "Odbudowa balkonów na poziomie I i II piętra elewacji tylnej budynku frontowego, budowa śmietnika w płn. - wsch. narożniku podwórka na działce nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K.". W uzasadnieniu organ podał, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nst. ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W sprawie spełnione zostały łącznie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, a także uzyskano wymagane prawem uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. (postanowienie z dnia 29 października 2010 r.). Projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Do decyzji załączono warunki zabudowy terenu z częścią graficzną oraz wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz część graficzną analizy. Od decyzji odwołał się G. J., zarzucając nieprawidłowe przyjęcie, że budowa śmietnika na działce nr "1" będzie stanowić kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy na działkach sąsiednich. Organ I instancji nie przeanalizował bowiem, czy obiekt o tak niewielkiej wysokości nie zaburzy ładu przestrzennego. Wątpliwości budzi także zwiększenie powierzchni zabudowy ponad i tak już wysoką na tle innych nieruchomości w obszarze analizowanym wartość tego wskaźnika dla działki, na której planowana jest inwestycja. Ponadto zwrócono uwagę na brak w zaskarżonej decyzji jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie objętej wnioskiem odbudowy balkonów, a także zakwestionowano postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgadniające projekt przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 11 lutego 2011 r., znak [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003, nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zgadza się z ogólną tezą postawioną w analizie, iż ze względu na specyfikę inwestycji nie ma potrzeby szczegółowej analizy obszaru sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji pod kątem poszczególnych ustalanych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów. Nie oznacza to jednak, że można całkowicie taką analizę pominąć. Tymczasem załączona do kwestionowanej decyzji analiza urbanistyczno - architektoniczna całkowicie pomija kwestię kontynuacji funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy, co jest podstawową przesłanką ustalenia warunków zabudowy, przez planowaną inwestycję. W szczególności ani z decyzji ani z analizy nie wynika, czy w obszarze analizowanym funkcjonują obiekty podobne do planowanych, jakie mają gabaryty i formę architektoniczną i jak planowane zamierzenie wpisze się w istniejący w obszarze analizowanym ład przestrzenny. Brak jest informacji o tym, czy budynki znajdujące się w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji posiadają balkony, jaka jest ich forma i parametry. Brak jest także informacji o stosowanych w obszarze analizowanym rozwiązaniach dla składowania odpadów komunalnych. Rozważań tych nie zastąpi fragment analizy dotyczący formy architektonicznej istniejących w obszarze analizowanym kamienic, bowiem to nie tego typu obiekty są przedmiotem niniejszego postępowania. Przy tym, o ile dla planowanego śmietnika ustala się poszczególne parametry zabudowy, to dla balkonów brak jest w ogóle jakichkolwiek ustaleń. Nie dość zatem, że brak jest w tej kwestii odniesienia do rozwiązań funkcjonujących w obszarze analizowanym, to jeszcze organ I instancji pozostawił nieustaloną kwestię formy, cech i gabarytów planowanych balkonów. Sytuacja taka jest niedopuszczalna, szczególnie ze względu na fakt, że warunki zabudowy wiążą organ orzekający w przedmiocie pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p.). Okoliczność, iż planowany śmietnik stanowi uzupełnienie podstawowej dla terenu inwestycji funkcji mieszkaniowej, nie zwalnia organu z obowiązku szczegółowego uzasadnienia przyjętych rozwiązań, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do kwestii zakwestionowania w odwołaniu postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 29.10.2010 r. znak [...] Kolegium stwierdziło, że zarzutów w stosunku do wymienionego postanowienia nie może rozpatrzyć, bowiem jest to postanowienie, na które służyło zażalenie i to zażalenie było właściwą drogą do jego zaskarżenia. W odwołaniu od decyzji można kwestionować jedynie takie postanowienia, na które zażalenie nie służy, co wynika z art. 142 k.p.a. G. J. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej: - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zamiast wydania decyzji co do istoty sprawy w sytuacji, gdy nie było konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, - naruszenie art. 142 k.p.a. poprzez niezbadanie prawidłowości postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z 29 października 2010 r. znak [...] o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy, zaskarżonego w odwołaniu, w sytuacji, gdy skarżącemu nie przysługiwało zażalenie na to postanowienie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydawania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. Wprawdzie skarżący w odwołaniu wnosił o takie rozstrzygnięcie, jednakże organ II instancji nie jest związany granicami odwołania ani wnioskami stron. Nie jest uzasadnione twierdzenie Kolegium, że w decyzji i analizie urbanistyczno architektonicznej całkowicie pominięto kwestię cech, funkcji i parametrów zabudowy - zarówno decyzja jak i analiza określają powyższe m. in. wskazując na rodzaj i charakter zabudowy oraz sposób korzystania z istniejących obiektów (cele mieszkalne albo usługowe). Biorąc ponadto pod uwagę informację, że wskaźnik powierzchni zabudowy przekracza już istniejące normy (pkt 2 lit. b analizy) oraz wymóg zapewnienia osobom trzecim dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (pkt 5 decyzji) uzasadnione jest stwierdzenie, że dodatkowa zabudowa w postaci śmietnika podwyższy i tak już przekroczone normy oraz zaburzy istniejący ład przestrzenny (ponieważ brak obiektów podobnych rozmiarów), a budowa balkonów ograniczy mieszkańcom niżej usytuowanych lokali dostęp światła dziennego. Przeciwko planowanej inwestycji przemawia również fakt, iż ochronie konserwatorskiej podlega także układ przestrzenny zabudowy działki, a w tym przypadku zabudowa już uległa znacznemu zagęszczeniu przez nadbudowanie oficyn i budowę szybu windy. Zdaniem skarżącego wydając decyzję kasatoryjną mimo braków podstaw organ II instancji dopuścił się również obrazy art. 12 § 1 k.p.a., nakazującego organom działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ponadto zakwestionowano nierozpoznanie przez organ II instancji w trybie art. 142 k.p.a. zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie na wskazane postanowienie służyło zażalenie, ale zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługiwało ono wyłącznie inwestorowi. Biorąc zatem pod uwagę, że skarżący inwestorem nie jest i prawo do wniesienia zażalenia na to postanowienie nie przysługiwało mu w toku sprawy, to uprawnienie takie posiada on przy zaskarżaniu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno zatem rozpatrzyć, czy wskazane postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie uzgodniło decyzji o warunkach zabudowy naruszającej ład architektoniczny w zabytkowym kompleksie budynków przez mnożenie drobnych elementów architektury i wprowadzanie w ten sposób chaosu w zabudowie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, bowiem narusza art. 138 § 2 k.p.a. w sposób, który miał wpływ na wynika sprawy. Jak słusznie podnosi skarżący brak było w niniejszej sprawie podstaw do wydawania decyzji kasatoryjnej. Powołany przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji pozwalał na wydanie takiej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi, bowiem decyzja Prezydenta Miasta K. z 16 listopada 2010 r. jest jest zgodna zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i z przepisami postępowania. Dokonując oceny planowanej inwestycji należy wziąć pod uwagę specyfikę planowanych robót budowlanych, polegających na budowie śmietnika oraz odbudowie balkonów, jak również swoiste uwarunkowania terenu, na którym owa inwestycja jest planowana. Teren ten to podwórko, zamknięte ze wszystkich stron ścianami budynków i niedostępne osobom postronnym, a jedynie użytkownikom tych budynków. Kolegium zarzuciło, że "ani z decyzji ani z analizy nie wynika, czy w obszarze analizowanym funkcjonują obiekty podobne do planowanych, jakie mają gabaryty i formę architektoniczną i jak planowane zamierzenie wpisze się w istniejący w obszarze analizowanym ład przestrzenny. Brak jest informacji o tym, czy budynki znajdujące się w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji posiadają balkony, jaka jest ich forma i parametry. Brak jest także informacji o stosowanych w obszarze analizowanym rozwiązań dla składowania odpadów komunalnych". Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie ma potrzeby analizowania powyższych kwestii. Całkowicie wystarczające jest stwierdzenie - zawarte w załączniku nr 3 do decyzji I instancji czyli w wynikach analizy urbanistyczno - architektonicznej - iż funkcja wnioskowana tj. balkony i śmietnik jako uzupełnienie funkcji mieszkaniowej jest zgodna z dostępną z tej samej drogi publicznej. Ani bowiem śmietnik, ani też balkony nie pełnią funkcji autonomicznej, a ich funkcjonowanie nierozerwalnie związane jest z innymi funkcjami zabudowy, w tym przypadku z funkcją mieszkalną. Pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, a zmierzający do przypisania śmietnikom szczególnej funkcji, innej niż to określono na analizie, mógłby doprowadzić do absurdalnych wniosków. Gdyby na przykład okazało się, że w obszarze analizowanym nie istnieje ani jeden śmietnik, to należałoby przyjąć, że ze względu na brak kontynuacji funkcji na terenie analizowanym istnieje zakaz budowy śmietników. Wbrew stanowisku Kolegium nie jest konieczne przeprowadzenie analizy rozwiązań dotyczących składowania odpadów komunalnych w obszarze analizowanym. Trudno bowiem mówić o zaburzeniu ładu przestrzennego, skoro przestrzeń, w której inwestycja będzie widoczna ogranicza się w zasadzie do terenu jednego podwórka. Nielogiczne byłoby nawiązywanie do cech i parametrów innych śmietników, położonych wprawdzie w obszarze analizowanym, jednakże w żaden sposób niedostępnych dla stron niniejszego postępowania. Podkreślenia wymagają niewielkie gabaryty planowanego śmietnika (powierzchnia zabudowy: 2,4 m2, wysokość do kalenicy: 2,5 m), co wskazuje, że oddziaływanie śmietnika na osoby trzecie będzie nieznaczne. W przypadku balkonów należy dodatkowo podkreślić, że planowana inwestycja nie obejmuje dobudowania balkonów do budynku wcześniej ich nie posiadającego, lecz ich odbudowę, a więc rekonstrukcję stanu istniejącego wcześniej. W tej sytuacji domaganie się zbadania, czy inne budynki w obszarze analizowanym mają balkony celem ustalenia, czy taka funkcja jest na tym terenie dopuszczalna jest pozbawione podstaw. Należy przy tym podkreślić, że balkon nie jest "obiektem kubaturowym", a więc na etapie ustalania warunków zabudowy nie wymaga się ustalenia jego formy, cech i gabarytów. Biorąc pod uwagę, że teren inwestycji położony jest blisko [...] w K. decydujące znaczenie dla kwestii formy śmietnika oraz balkonów powinno mieć stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., na co zresztą zwrócono uwagę w załączniku nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta K.. Oceny tej nie zmienia fakt, że warunki zabudowy wiążą organ orzekający w przedmiocie pozwolenia na budowę. To właśnie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, w porozumieniu z konserwatorem zabytków, będzie się ustalało konkretną formę architektoniczną i gabaryty planowanej zabudowy, zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi, a zwłaszcza z przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie jest jednak słuszny zarzut naruszenia art. 142 k.p.a., który stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Prawdą jest, iż postanowienia uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy mogą być zaskarżone wyłącznie przez inwestora, a pozostałym stronom postępowania zażalenie nie przysługuje. Należy jednak przyjąć, że wprowadzając tę regulację w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów było całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania tj. na etap odwołania od decyzji I instancji. W tym drugim przypadku mielibyśmy bowiem do czynienia ze zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania. Organem wyższego stopnia nad [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. jest Generalny Konserwator Zabytków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiada ani wiedzy, ani kompetencji pozwalających na dokonanie instancyjnej kontroli postanowienia konserwatora zabytków. Należy więc dojść do wniosku, że art. 142 k.p.a. odnosi się wyłącznie do niezaskarżalnych postanowień wydawanych w toku postępowania prze organem I instancji przez ten właśnie organ administracji, nie dotyczy natomiast postanowień wydawanych przez inne organy (na przykład w trybie art. 106 k.p.a.), chociażby były one niezaskarżalne. Reasumując zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bowiem mimo podstaw do wydania decyzji merytorycznej organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K.. Błędna ocena decyzji I instancji była wynikiem nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego tj. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo przyjęło, że istnieje konieczność szczegółowej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym, a także ustalania dokładnych parametrów planowych do odbudowania śmietników. Wobec powyższego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.