I OSK 1258/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 107/10 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] sierpnia 1976 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. H., oznaczonej jako działka nr [...] km. 14, o pow. [...] m², zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] oraz ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości 105.146,00 złotych, w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 r., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa opisanej wyżej nieruchomości, stanowiącej własność F. R. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2006 r. R. D. – spadkobierca byłego właściciela, zwrócił się do Wojewody Pomorskiego o stwierdzenie, na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa, nieważności wskazanej decyzji z dnia [...] sierpnia 1976 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Wnioskodawca zarzucił, że organ administracji nie powołał własnych biegłych rzeczoznawców majątkowych i jako dowód w sprawie wykorzystał opinie sporządzone przez wnioskodawcę wywłaszczenia, a ponadto rozprawa administracyjna została przeprowadzona bez udziału biegłych rzeczoznawców majątkowych, co stanowi rażące naruszenie prawa. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1976 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę uznał, że brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia. Podkreślił, że stosownie do przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie (art. 22). Z akt sprawy wynika, że rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza odbyła się w dniu 18 września 1975 r. bez udziału biegłych, co świadczy o naruszeniu prawa. Odszkodowanie za grunt przyznano w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłego, który szacując grunt mógł zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m² w oparciu o aktualną ówcześnie cenę żyta, a tym samym brak udziału biegłego na rozprawie, który i tak nie mógłby zmienić swojej wyceny, jakkolwiek stanowi naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to naruszenie to nie może być w przedmiotowej sprawie uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. Minister Infrastruktury zaznaczył ponadto, że opinie biegłych Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku znajdujące się w aktach sprawy, sporządzone dla Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Gdańsku, która ubiegała się o wywłaszczenie i na której ciążył obowiązek wypłaty odszkodowania – nie kwestionowane przez strony postępowania, a które były podstawą ustalonego odszkodowania, nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 107/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] grudnia 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] sierpnia 1976 r. orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. H., oznaczonej jako działka nr [...] km. [...], o pow. [...] m², KW nr [...] i ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Organy nadzoru uznały bowiem, że wskazana decyzja w części dotyczącej ustalenia odszkodowania nie narusza rażąco prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów obu instancji są wadliwe. Sąd wskazał, że będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] sierpnia 1976 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.). Skarżący, zarówno w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak i w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, zarzucał wadliwość decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] sierpnia 1976 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Przedmiotem oceny Sądu było zatem ustalenie, czy organy nadzoru w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego prawidłowo uznały, że odszkodowanie określone w decyzji z dnia [...] sierpnia 1976 r. ustalone zostało zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przepis art. 22 (poprzednio art. 21) powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia 17 sierpnia 1976 r. stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez wojewodę (poprzednio naczelnika powiatu). Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Sąd podkreślił, że wskazany przepis jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, dotyczącym zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że odszkodowanie powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych z listy wojewody, w liczbie ustalonej przez organ orzekający, którzy powinni uczestniczyć w rozprawie. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika tymczasem, że wysokość odszkodowania nie została ustalona na podstawie opinii biegłego bądź biegłych powołanych na zlecenie organu, w trybie wskazanego art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., lecz na podstawie opinii szacunkowych, sporządzonych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, na wniosek Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Gdyni, tj. podmiotu, który wystąpił następnie z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. Opinia biegłych wymagana zgodnie z art. 22 powołanej ustawy nie została w ogóle sporządzona. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalając wysokość odszkodowania organ nie zachował trybu określonego we wskazanym przepisie. Odszkodowanie ustalone zostało bez szczegółowo uzasadnionej opinii biegłych powołanych na zlecenie organu, a tym samym bez możliwości wysłuchania biegłych na rozprawie. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że postępowanie nadzorcze w sprawie przeprowadzone zostało wadliwie. Oczywiste bowiem jest, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1976 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, wydana została z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a więc dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 kpa. Oznacza to, że nadzorcze decyzje organów obu instancji, odmawiające stwierdzenia nieważności tej decyzji w części orzekającej o odszkodowaniu, wydane zostały z naruszeniem prawa, co uzasadnia ich uchylenie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wniósł od wyroku skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie rażącego naruszenia prawa materialnego, tj: 1) art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm. Dz. U. z 1975 r. Nr 17 poz. 94) polegającego na błędnej wykładni tego artykułu poprzez przyjęcie (wbrew literalnemu brzmieniu przepisu), że biegli winni osobiście brać udział w rozprawie wywłaszczeniowej, a ich ewentualna nieobecność skutkuje nieważnością decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej bez względu na prawidłowość ustalonego decyzją odszkodowania; 2) błędną interpretację art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającą na przyjęciu przez Sąd, iż ze względu na brak biegłych na rozprawie decyzja wywłaszczeniowo – odszkodowawcza w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. [...], 2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania – postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Uzasadnia to rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu błędnej interpretacji art. 156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. Zakresem rażącego naruszenia prawa obejmuje się naruszenie norm prawa materialnego oraz naruszenie norm prawa procesowego. Naruszenie norm prawa procesowego jest rażącym, jeżeli organ administracji publicznej nie zachowa formy czynności procesowych nakazanych przepisami prawa. Według art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] sierpnia 1976 r. nr [...] "Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie". Z tej regulacji prawnej wynika obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. Rozprawa jest koncentracją w jednym miejscu i czasie podmiotów postępowania i innych uczestników postępowania, którzy w sposób ustny i bezpośredni dokonują czynności procesowych. Nie można uznać za zachowanie wymaganej przepisami prawa obligatoryjnej formy postępowania wyjaśniającego – rozprawy, bez obecności wymaganych podmiotów i uczestników postępowania. Brak udziału biegłych na rozprawie, którzy zgodnie z art. 22 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości obowiązani byli w formie ustnej przedstawić opinię, oznacza, że forma rozprawy nie została zachowana. Nie można uznać za zachowanie formy rozprawy udziału organu administracji publicznej lub umocowanego pracownika i strony. Nie jest to bowiem forma rozprawy, o której stanowi art. 22 powołanej ustawy. Rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego jest naruszenie reguł dowodowych nakazanych prawem. Do tej reguły dowodowej nakazanej art. 22 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości należało ustalenie stanu faktycznego na podstawie opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.