I OSK 1671/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 94/11 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 94/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę M. G. (dalej powoływany jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: W dniu [...] listopada 2010 r. skarżący zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej na zakup obuwia oraz żywności uzasadniając swoją prośbę długoletnim pozostawaniem bez pracy, a także problemami natury psychologicznej. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 11 ust. 2, art. 39 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), Prezydent Wrocławia odmówił przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji ustalił, że skarżący od wielu lat nie pracuje zawodowo, a od dnia 1 września 2010 r. jest zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Aktualnie jego dochód to ½ dodatku mieszkaniowego (127, 45 zł). Skarżący od 2001 r. korzysta ze wsparcia pomocy społecznej. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że w dniu [...] października 2010 r. skarżący odmówił podjęcia prac społecznie użytecznych ze względu na znaczną odległość pomiędzy miejscem wykonywania tych prac a jego miejscem zamieszkania. Wskazując na fakt dobrze rozwiniętej sieci komunikacyjnej oraz brak przeciwwskazań zdrowotnych po stronie skarżącego organ I instancji nie znalazł usprawiedliwienia dla powołanej przyczyny odmowy podjęcia wskazanych prac i z tego powodu, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej odmówił przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów związanych z zakupem obuwia oraz żywności. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia o odmowie przyznania pomocy. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że pomoc społeczna nie ma na celu rozwiązywania wszystkich problemów życiowych jednostki oraz, że świadczenia udzielane w jej ramach nie muszą pokrywać całości niedostatków podopiecznych. Zasadność odmowy udzielenia skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego organ drugiej instancji uzasadnił bierną postawą w dążeniu do przezwyciężania trudnej sytuacji życiowej oraz faktem, że jest on objęty systematycznym wsparciem z pomocy społecznej. Organ II instancji podkreślił, że na osobach korzystających z pomocy społecznej spoczywa obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a wsparcie ze środków pomocy społecznej powinno tylko towarzyszyć działaniom jednostki zmierzającym do przezwyciężania jej trudnej sytuacji życiowej, nie zaś je zastępować. W jego ocenie dotychczasowa postawa skarżącego – ciągłe deklarowanie podjęcia pracy, nie wsparte konsekwentnymi działaniami, niezgłaszanie się na spotkania w urzędzie pracy, odmowa podjęcia prac społecznie użytecznych z powodu zbyt dużej odległości od miejsca zamieszkania – wskazywała na to, że skarżący unika podjęcia działań w celu znalezienia pracy, czyniąc ze świadczeń pomocy społecznej stałe i łatwe źródło utrzymania. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że w ocenie lekarza psychiatry podjęcie przez skarżącego pracy miałoby istotne znaczenie terapeutyczne. Nie istnieją zaś przeciwwskazania zdrowotne wykluczające wykonywanie pracy w odległości większej niż wnioskowana przez skarżącego, tj. w promieniu 3 kilometrów albo 10 minut jazdy autobusem. W podsumowaniu organ II instancji przytoczył treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, podkreślając wagę jaką ustawodawca przywiązuje do współdziałania osoby ubiegającej się o przyznanie środków z pomocy społecznej w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej. Podkreślił, że nie bez znaczenia dla podejmowanego rozstrzygnięcia pozostawało systematyczne (od 2001 r.) korzystanie przez skarżącego ze świadczeń pomocy społecznej. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu podniósł, że skierowanie do prac społecznie użytecznych odebrał w dniu [...] października 2010 r., prace zaś miały rozpocząć się [...] października 2010 r. Podczas jazdy pod wskazany adres zorientował się, że nie ma listy obecności warunkującej podjęcie pracy. Lista ta nie została mu przekazana co, w jego ocenie świadczyło o celowym działaniu organu zmierzającym do pozbawienia prawa do pomocy z "opieki społecznej". Dodał, że postępowanie organów administracji jest wyrazem niechęci do niego Prezydenta Wrocławia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i przedstawioną w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 94/11 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2010 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku przywołując treść art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy wskazał, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna stanowi instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stanowisko to wynika z subsydiarnego charakteru uprawnień wynikających z przepisów ustawy o pomocy społecznej, polegającego na uzupełnianiu własnych środków i możliwości osoby objętej systemem - świadczeniami z pomocy społecznej. Jednocześnie subsydiarna funkcja pomocy społecznej wymaga współdziałania z organem pomocowym beneficjenta udzielanej pomocy. Znajduje to potwierdzenie w treści przepisów ustawy o pomocy społecznej, w szczególności w art. 11 ust. 2. tej ustawy. Zgodnie z wskazanym przepisem brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Sąd przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że organy obydwu instancji, odmawiając przyznania zasiłku celowego na refundację zakupu obuwia oraz żywności nie naruszyły prawa i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organy pomocy społecznej ustaliły, że skarżący nie podjął współpracy w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji materialnej w jakiej się znajduje, poprzez nieuzasadnioną odmowę wykonywania prac społecznie użytecznych. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji, że skarżący bez uzasadnionej przyczyny nie podjął zaoferowanych mu prac społecznie użytecznych. Sąd odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego braku posiadania listy obecności niezbędnej do podjęcia prac społecznie użytecznych, to stwierdził, że przeczy jemu treść pisma złożonego przez skarżącego w dniu [...] października 2010 r., w którym skarżący wprost podniósł, że odmawia wykonywania pracy, gdyż "zbyt długo jedzie do pracy". Pozostawiając na uboczu to, że ta okoliczność (brak listy obecności) została wskazana dopiero na etapie wniesienia przez skarżącego skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to jeżeli faktycznym zamiarem skarżącego było wykonywanie prac społecznie użytecznych, to uchybienie w postaci braku listy obecności zostałoby uzupełnione w drodze wyjaśnienia tej kwestii z organem kierującym do wykonywania tych prac. Sąd zaznaczył także, że we wniosku o przyznanie pomocy finansowej z dnia [...] listopada 2010 r. skarżący, odnosząc się od odmowy wykonywania prac społecznie użytecznych, wyjaśnił, że "miał szczerą chęć zmiany, ale wewnętrzne przyzwyczajenia były tak silne, że nie mógł się powstrzymać". Treść orzeczenia wystawionego przez lekarza psychiatrę w dniu [...] września 2010 r., a więc na krótko przed przedstawioną skarżącemu propozycję wykonywania prac, wskazywała jednak na to, że "praca zarobkowa miałaby silnie mobilizujący wpływ na pacjenta". Negatywnie należy ocenić ponadto stanowisko skarżącego dotyczące wysokości wynagrodzenia oferowanego za wykonywanie prac społecznie użytecznych. Nie znalazła w ocenie Sądu usprawiedliwienia odmowa podjęcia pracy zarobkowej przez osobę nieposiadającą żadnego źródła utrzymania od 2000 r. z uwagi na niezadowolenie z wysokości proponowanej zapłaty. Postawa ta świadczy z jednej strony o braku rzeczywistej chęci poprawy swojej sytuacji materialnej, z drugiej zaś o nieznajomości realiów rynku pracy i niezrozumieniu oczywistej wydawać by się mogło konieczności podejmowania wszelkiej legalnej pracy w celu zdobywania środków niezbędnych do życia. M. G. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną zarzucając w niej powyższemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 i w zw. z art. 11 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i przyjęcie przez Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu w ślad za organami pomocy społecznej, że doszło do sytuacji w której skarżący bezpodstawnie nie podjął zaoferowanej mu pracy społecznie użytecznej i nie jest zainteresowany przezwyciężeniem swoich problemów materialnych, podczas gdy przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż skarżący jest osobą aktywnie poszukującą pracy, która dała by mu możliwość samodzielnego utrzymania swojej osoby. Ponadto stwierdzone u skarżącego zaburzenia natury psychologiczno-psychiatrycznej wymagają długotrwałego leczenia i terapii, co nie pozwala uznać, iż jednorazowe zachowanie skarżącego daje podstawy do zaprzestania świadczenia pomocy skarżącemu ze strony organów pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego, co oznacza iż nie są kwestionowane ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, a zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki. Treść zarzutu sprowadza się w istocie do kwestionowania przyjętego przez organy obu instancji, a zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że skarżący nie współpracuje z organami w celu przezwyciężenia swojej sytuacji życiowej, a wobec tego nie doszło do sytuacji, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, w ustalonym w sprawie stanie faktycznym całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż działaniom organów administracji w przedmiocie wniosku skarżącego o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego. Subsydiarna funkcja pomocy społecznej zakłada obowiązek współdziałania przez osoby ubiegające się o pomoc, w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W sytuacji, w której określone osoby odmawiają owego współdziałania art. 11 ust. 2 ustawy może stanowić podstawę zarówno do odmowy przyznania świadczenia, jak i uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia bądź wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej. Właśnie taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Skarżący, który otrzymał skierowanie do prac społecznie użytecznych, odmówił ich wykonywania z uwagi na, jego zdaniem, znaczną odległość od miejsca zamieszkania. Szczegółowo wyjaśnione przez sąd okoliczności, jednoznacznie wskazują że odmowa podjęcia tych prac świadczy o braku rzeczywistej chęci poprawy swojej sytuacji materialnej przez skarżącego, z drugiej zaś o nieznajomości realiów rynku pracy i niezrozumieniu oczywistej wydawać by się mogło konieczności podejmowania wszelkiej legalnej pracy w celu zdobywania środków niezbędnych do życia. Wskazywane w skardze kasacyjnej problemy zdrowotne skarżącego nie mają jakiegokolwiek związku z zaistniałym zdarzeniem odmowy podjęcia prac społecznie użytecznych. Nie wynika bowiem z akt sprawy, aby działania skarżącego kasacyjnie były wynikiem braku rozeznania w swoim postępowaniu, lecz wręcz odwrotnie, co potwierdził sam skarżący, jego postawa wobec organu pomocy społecznej była przemyślanym działaniem. Trafnie, więc organy administracji obu instancji uznały to za przejaw braku współdziałania w przezwyciężaniu jego trudnej niewątpliwie sytuacji życiowej i materialnej, stanowiący podstawę odmowy przyznania świadczenia. Bez znaczenia jest tu niesporna zresztą okoliczność, iż skarżący spełnia kryteria do przyznania zarówno zasiłku celowego W konsekwencji powyższego Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, regulującymi kwestię zasiłku celowego, zasiłek taki "może być przyznany". Oznacza to, że decyzje dotyczące zasiłków celowych wydawane są w ramach uznania administracyjnego. Organ orzekający posiada zatem swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, oraz że wykazały zasadność odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności i obuwia brakiem współdziałania ze strony skarżącego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonych w tej sprawie decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.