II SA/Gl 196/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. nr [...]; 2. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. nr [...]; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]r., Nr [...]. Na mocy tej ostatnio wymienionej decyzji organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz 1623 z późn. zm.), stwierdził wykonanie obowiązków nałożonych decyzją tego organu z dnia [...] r., Nr [...], na obecnie skarżącego Z. R. - w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku wiaty magazynowej wybudowanego na działce nr "1" przy ul. [...] w T. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...]r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę wiaty magazynowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę S. decyzją z dnia [...] r. W dniu [...]r. skarżący zawiadomił organ administracji architektoniczno-budowlanej o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania wiaty. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1758/01, uchylona została decyzja Wojewody S. z dnia [...]r., jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza T. z dnia [...]r. Z kolei ostateczną decyzją z dnia [...]r. Burmistrz Miasta T. udzielił skarżącemu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części przedmiotowej wiaty na ujeżdżalnię oraz boksy dla koni. Na skutek wznowienia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania, Wojewoda S. ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...]r., utrzymał w mocy decyzję Burmistrza T. z dnia [...] r., mocą której uchylona została decyzja tego organu z dnia [...]r. i umorzone postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowej wiaty magazynowej. Postępowanie zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w dniu [...] r., jako postępowanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wybudowanej przez skarżącego wiaty magazynowej. Postępowanie to w okresie od [...]r. do [...] r. było zawieszone z uwagi na toczącą się przed sądem powszechnym sprawę o ustanowienie drogi koniecznej dla działki nr "1". Po podjęciu zawieszonego postępowania skarżący przedłożył organowi pierwszej instancji dokumenty wskazujące na ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dojazd do działki nr "1". W dalszej kolejności organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją budowlaną. Po przedłożeniu tej dokumentacji i jej dalszemu uzupełnieniu, przeprowadzone zostały w dniu [...]r. oględziny obiektu, podczas których stwierdzono zgodność budynku wiaty magazynowej z inwentaryzacją budowlaną. Jednocześnie stwierdzono niezgodność schodów wewnętrznych z warunkami technicznymi. Uzupełniając ocenę techniczną w tym zakresie wskazano zakres robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia schodów wewnętrznych do stanu zgodnego z prawem, co skutkowało wydaniem przez organ pierwszej instancji w dniu [...]r. decyzji Nr [...], nakładającej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonanie określonych robót budowlanych. W dniu 26 lutego 2010 r. skarżący zgłosił wykonanie nałożonych obowiązków, co zostało potwierdzone w czasie oględzin dokonanych w dniu [...]r. W konsekwencji organ pierwszej instancji wydał wspomnianą na wstępie decyzję stwierdzającą wykonanie nałożonych obowiązków, a organ odwoławczy na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika ponadto, że przedmiotowy obiekt jest obecnie użytkowany w części jako wiata magazynowa, a w części jako ujeżdżalnia wraz z boksami dla koni. Skarżący zarówno w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego, jak i w skardze do Sądu podnosił, że organy prowadząc postępowanie w sprawie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, winny wziąć pod uwagę, iż istniejący stan faktyczny obejmował nie tylko wybudowanie samej wiaty, ale także wykonane już roboty w oparciu o decyzję zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania budynku. W ocenie skarżącego wskazanie w decyzjach, że doprowadzono do stanu zgodnego z prawem jedynie wiatę magazynową jest nieuzasadnione. Wykonanie nałożonych obowiązków miało również na celu zalegalizowanie robót wykonanych w związku ze zmianą sposobu użytkowania. Biorąc pod uwagę, że skarżący legalnie wybudował przedmiotowy obiekt i legalnie dokonał zmiany sposobu jego użytkowania, to organ powinien w sposób kompleksowy uregulować istniejący stan faktyczny i zatwierdzić zgodność z prawem stanu budynku przeznaczonego na magazyn, ujeżdżalnię oraz boksy dla koni. Skarżący wskazywał też, że właśnie takie przeznaczenie jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zaznaczył, że nie powinien być obciążany skutkami błędnych decyzji organów administracji publicznej, w oparciu o które wybudował przedmiotowy obiekt i zmienił sposób jego użytkowania. Skarżący w skardze zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez pominięcie w postępowaniu faktu, że skarżący wykonał roboty mające na celu zmianę sposobu użytkowania części wiaty magazynowej na ujeżdżalnię oraz boksy dla koni. Zarzucił też naruszenie art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu strony, a ponadto prowadzenie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą zaufania obywateli do organów administracji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest najprawdopodobniej wynikiem oczywistej omyłki, gdyż organ pierwszej instancji wydawał decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, organ wskazał, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, zaś spór ogniskuje się wokół zapatrywań skarżącego odnośnie zakresu uprawnień organów nadzoru budowlanego do stwierdzenia doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powołując się na art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (błędnie wskazując w treści uzasadnienia na ust. 3 pkt 2 tego przepisu), organ wskazał, że nie sposób było orzec na podstawie tego przepisu o doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem, skoro z samego literalnego brzmienia przepisu wynika, że organ może orzekać tylko o wykonaniu obowiązku wynikłego z uprzedniej decyzji podjętej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu kwestie legalnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania leżą w kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, a jedynie samowolna zmiana sposobu użytkowania należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Dalej organ stwierdził, że chcąc zmienić przeznaczenie wiaty magazynowej na stajnię, skarżący winien wystąpić ze zgłoszeniem do Burmistrza Miasta T. Żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje stosowania procedury naprawczej z art. 50 – 51 tej ustawy do stanów faktycznych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W związku z tym organ nie mógł wydać decyzji w kształcie wnioskowanym przez skarżącego, gdyż stanowiłoby to nieuzasadnione rozszerzenie przedmiotu postępowania na kwestie pozostające w gestii organów administracji architektoniczno-budowlanej, a także stwarzałoby pozór legalizacji dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Na rozprawie w dniu 1 lipca 2011 r., pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze. Z kolei pełnomocnik organu odwoławczego, podtrzymując wniosek o oddalenie skargi zwrócił uwagę, że granice postępowania wytyczone zostały w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a decyzja wydana na podstawie tego przepisu nie była kwestionowana przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa powodującym konieczność ich uchylenia. Dla końcowego załatwienia sprawy niezbędnym też było objęcie przez Sąd kontrolą wydanej w granicach sprawy i niezaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r., Nr [...], gdyż pozostawienie w obrocie prawnym tej decyzji uniemożliwiłoby doprowadzenie do prawidłowego zakończenia postępowania. Na wstępie zauważyć przyjdzie, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Bezsporne jest również to, że w czasie wydawania przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięć w niniejszej sprawie, obiekt budowlany, w stosunku do którego było prowadzone postępowanie naprawcze, był obiektem magazynowo – inwentarskim: w części przeznaczonym na magazyn, a w części na ujeżdżalnię i boksy dla koni. Ta okoliczność wynika zarówno z akt sprawy, w szczególności z inwentaryzacji, oceny stanu technicznego i protokołów oględzin, jak i została przyznana przez organy obu instancji w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, a przez organ odwoławczy również w odpowiedzi na skargę. Kwestią sporną jest natomiast odpowiedź na pytanie, czy kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje winny dotyczyć obiektu budowlanego określonego jako wiata magazynowa (tak jak to miało miejsce w uchylonym pozwoleniu na budowę), czy też obiektu magazynowo – inwentarskiego przeznaczonego w części na ujeżdżalnię i boksy dla koni (tak jak wynikałoby to z uchylonej decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania oraz odpowiadałoby faktycznemu, obecnemu przeznaczeniu obiektu) ? Odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać w treści art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W myśl odpowiednio stosowanego art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Nie może ulegać wątpliwości, że chodzi o wszystkie wykonane roboty budowlane, w tym również i te, które były wynikiem innych działań, aniżeli określone w uchylonym pozwoleniu na budowę. Przedmiotem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego po zakończeniu budowy tego obiektu, winien być obiekt o parametrach, cechach i funkcji aktualnych w dacie zakończenia tego postępowania. Wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2, a następnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu określonego tak, jak w uchylonym pozwoleniu na budowę, w sytuacji, kiedy jego parametry, cechy i funkcja są inne, aniżeli określone w pierwotnej decyzji, prowadziłoby do fikcji prawnej polegającej na zalegalizowaniu innego obiektu, aniżeli faktycznie istniejący. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i po ustaleniu aktualnej funkcji obiektu, decyzja organu nadzoru budowlanego wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winna dotyczyć obiektu magazynowo – inwentarskiego przeznaczonego w części na ujeżdżalnię i boksy dla koni. Oczywistym musi być przy tym, że gdyby skarżący nie dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu w tym zakresie na podstawie ostatecznej decyzji zezwalającej mu na zmianę sposobu użytkowania przed wszczęciem postępowania naprawczego, to wówczas mielibyśmy do czynienia bądź to z realizacją inwestycji w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, bądź też w sytuacji, gdy zrealizowany obiekt byłby w istocie innym obiektem, aniżeli ten, którego dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę – w warunkach określonych w art. 48 ustawy. Nie zasługuje na uwzględnienie również i to twierdzenie organu odwoławczego, w myśl którego skarżący miałby wystąpić obecnie do organu administracji architektoniczno-budowlanej ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania. Takie zgłoszenie nie wywarłoby bowiem żadnego skutku, a to wobec treści art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego. Prowadzenie natomiast ewentualnego postępowania w trybie art. 71a Prawa budowlanego naraziłoby skarżącego na konieczność poniesienia opłaty legalizacyjnej lub przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, co z uwagi na niekwestionowany fakt, że zmiana sposobu użytkowania nie została dokonana w ramach samowoli, byłoby sprzeczne z dyspozycją art. 71a ust. 1 ustawy. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu zostało zakończone prawomocną decyzją Burmistrza Miasta T. z dnia [...]r. orzekającą m.in. o umorzeniu tego postępowania. Zgodzić się należy natomiast z twierdzeniem organu odwoławczego, że granice postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją wyznaczone zostały treścią decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r., wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Istotnie, wobec ostatecznego charakteru tej decyzji organ był nią związany w toku dalszego postępowania. Nie wnikając, czy organ miał w takiej sytuacji podstawy do zainicjowania nadzwyczajnego postępowania zmierzającego do zmiany lub wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, wskazać przyjdzie, że Sąd ma podstawę do objęcia kontrolą również i tej decyzji na zasadzie art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd uznał za wadliwą decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r., Nr [...], jako wydaną z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co spowodowało konieczność jej uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 133 p.p.s.a. Konsekwencją wadliwości tej decyzji musiało być uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r., Nr [...], a to na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie wynikającej z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę ponownie, organy obu instancji będą miały na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności. W szczególności organy będą miały na uwadze, że postępowanie dotyczy obiektu budowlanego o obecnych cechach i funkcji. Dokonają zatem oceny na podstawie zebranego do tej pory materiału dowodowego, czy obiekt ten i wykonane w nim roboty budowlane są zgodne z prawem, w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji winien ponadto, z uwagi na upływ czasu, dokonać ponownych oględzin w celu potwierdzenia dotychczasowych ustaleń co do stanu faktycznego. W zależności od wyników dokonanych ustaleń, organ wyda ponownie decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zobowiązując inwestora do wykonania określonych robót, względnie w razie braku takiej konieczności – zobowiązując do dokonania czynności polegającej na zaktualizowaniu złożonej przez inwestora dokumentacji w niezbędnym zakresie. W dalszej kolejności wyda jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego.