IV SA/Wa 690/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskie T. z siedzibą w G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji nakazującej usunięcie krzewów i drzew 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia R. w K. na postanowienie Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji nakazującej usunięcie krzewów (wikliny) i drzew z powierzchni 7,60 ha, rosnących w międzywalu rzeki W. w granicach działki ewidencyjnej nr [...] obrębu W. w gminie R., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że wnioskiem z dnia 6 września 2010 r. Zarząd Z. zwrócił się o wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i przerostów wiklinowych w wieku powyżej 10 lat rosnących w międzywalu rzeki W. na działkach będących w administracji R. w K., na których utworzono rezerwat przyrody "W.". Wniosek uzasadniono ograniczeniem swobodnego przepływu wód powodziowych i lodów, co stwarza zagrożenie powodziowe. Wnioskiem z dnia 21 września 2010 r. R. w K., działając na podstawie art. 85 a w związku z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne zwrócił się do Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji nakazującej usunięcie krzewów i drzew, rosnących w międzywalu rzeki W. w granicach działki ewidencyjnej nr [...] obrębu W. w gminie R. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wydał w dniu [...] listopada 2010 r. postanowienie, którym odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji, wskazując, że usunięcie drzew i krzewów będzie miało miejsce na terenie rezerwatu przyrody "W.", utworzonego rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Działanie to w ocenie organu pierwszej instancji jest sprzeczne z ustaleniami zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody "W.", ustanowionymi w drodze zarządzenia Nr [...] Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Organ wskazał, że wprawdzie zadania ochronne dopuszczają na obszarze działki ewidencyjnej Nr [...] obrębu W. ekstensywne wykaszanie wiklinowisk powstałych w wyniku sukcesji naturalnej jednak w części działki, stwierdzono w wyniku prowadzonej inwentaryzacji przyrodniczej występowanie siedliska łęgu wierzbowego (kod: [...]), chronionego na podstawie prawa międzynarodowego jako siedlisko o znaczeniu priorytetowym. Zadania ochronne nie dopuszczają zaś eksploatacji łęgów. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220) zakazy obowiązujące na obszarze rezerwatów przyrody nie dotyczą prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Organ wskazał, że realizacja planowanego działania może także negatywnie oddziaływać na cele ochrony pobliskiego obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć integralność tego obszaru oraz jego powiązania z innymi obszarami. Wycinka drzew i krzewów może również prowadzić do pogorszenia stanu zachowania korytarza ekologicznego o znaczeniu europejskim, jakim jest rzeka Wisła. Korytarz ten jest kluczowy dla utrzymania spójności sieci obszarów Natura 2000. Pismem z dnia 13 grudnia 2010 r. zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R. w K. Rozpatrując powyższe zażalenie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że obszar specjalnej ochrony ptaków sieci Natura 2000 "P." znajduje się na przeciwległym brzegu rzeki W. w stosunku do terenu planowanej wycinki. Przedmiotem ochrony tego obszaru są liczne gatunki ptaków, objętych ścisłą ochroną oraz wymienionych w załączniku I "Dyrektywy Ptasiej", w tym gatunki związane z siedliskami łęgów. Z uwagi na fakt, że obszar, z którego planuje się usunąć drzewa i krzewy może stanowić potencjalne miejsce żerowania wspomnianych gatunków, jak również ze względu na bliskie sąsiedztwo obszaru Natura 2000 "P.", organ właściwy do wydania decyzji powinien rozważyć, przed wydaniem tej decyzji czy przedsięwzięcie polegające na usuwaniu drzew i krzewów może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W projekcie decyzji, R. w K. nie odniósł się do możliwości wystąpienia potencjalnego znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, do czego jest zobligowany i co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu decyzji. Organ wskazał, że drzewa i krzewy przeznaczone do usunięcia, znajdują się ponadto w granicach rezerwatu przyrody "W.", w którym obowiązują zakazy wymienione w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w tym m.in. zakaz umyślnego niszczenia i uszkadzania roślin. Wykonywanie w granicach rezerwatu przyrody działań zakazanych możliwe jest w pewnych okolicznościach po uzyskaniu stosowanego zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących na obszarze rezerwatu przyrody. Zezwolenie takie może zostać wydane na podstawie art. 15 ust. 4 lub 5 ustawy o ochronie przyrody wyłącznie w sytuacji, w której realizacja zadań zakazanych uzasadniona jest potrzebą ochrony przyrody, realizacją inwestycji liniowej celu publicznego, a także wykonywaniem badań naukowych lub celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego, gdy nie spowodują one negatywnego oddziaływania na cele ochrony rezerwatu przyrody. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazów. Jednocześnie organ podkreślił, że ustawa o ochronie przyrody przewiduje także sytuacje, w których stosuje się generalne zwolnienie od zakazów, obowiązujących w rezerwatach przyrody. W art. 15 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy wskazano, że zakazy te nie dotyczą prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Kierując się koniecznością wyważenia poszczególnych interesów społecznych organ wskazał, że w szczególnych okolicznościach możliwe jest przyjęcie takiej interpretacji art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody polegającej na rozłącznym traktowaniu akcji ratowniczej oraz bezpieczeństwa powszechnego. Zarówno prowadzenie akcji ratowniczej, jak i zagrożenie bezpieczeństwa powszechnego, każde z osobna uzasadnia w pewnych okolicznościach odstąpienie od ograniczeń, obowiązujących w rezerwatach. Organ podkreślił, że każde stwierdzenie braku związku z bezpieczeństwem powszechnym lub orzekanie, że działania wynikają z bezpieczeństwa powszechnego musi być wykazane dowodowo, na podstawie zależności przyczynowo – skutkowej, np. na podstawie odpowiednich dokumentów o charakterze technicznym lub symulacji komputerowych z zakresu ochrony przeciwpowodziowej, wskazujących na zagrożenie bezpieczeństwa powszechnego w związku z porostem drzew i krzewów w granicach działki ewidencyjnej nr [...] obrębu W. Odnosząc się do złożonego w trakcie postępowania odwoławczego wniosku O. z dnia 21 lutego 2011 r. o stwierdzenie przez organ drugiej instancji na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalności wniesienia przez R. w K. zażalenia na kontrolowane postanowienie, organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie. Stroną jest natomiast w rozumieniu art. 28 kpa każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pomimo tego, że R. w K. prowadzi postępowanie główne oraz wydaje decyzję nakazującą usunięcie krzewów lub drzew z obszaru więdzywala rzeki W., organ ten posiada również przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, toczącym się przed organami współdziałającymi. R. w K. posiada interes prawny w przedmiotowym postępowaniu wynikający z faktu sprawowania zarządu nad gruntami Skarbu Państwa obejmującymi w całości obszar działki ewidencyjnej Nr [...] obrębu W. i zobligowany jest do realizacji działań zapewniających swobodny spływ wód oraz lodów. Skargę na powyższe postanowienie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O. z siedzibą w G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło: 1/ naruszenie prawa materialnego – poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody – co miało istotny wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia; 2/ wskazanie w uzasadnieniu postanowienia zaleceń dla organu pierwszej instancji, które faktycznie powinny być spełnione przez organ prowadzący postępowanie zasadnicze, który przedłożył do uzgodnienia organowi ochrony środowiska projekt swojej decyzji; 3/ rażące naruszenie art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa, co miało istotny wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia, 4/ naruszenie art. 7 kpa, gdyż organ odwoławczy odstąpił od uzyskania dowodu (zwrotnego potwierdzenia odbioru przez R. w K. pocztowej przesyłki poleconej, w której DROŚ w [...] przesłał temu adresatowi postanowienie od odmowie uzgodnienia projektu decyzji) – co mogło mieć wpływ na ustalenie okoliczności odnośnie zachowania przez R. w K. zawitego 7-dniowego terminu na wniesienie zażalenia. Wskazując na powyższe zarzuty O. z siedzibą w G. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący O. opisał szczegółowo postępowanie przed organem pierwszej i drugiej instancji oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna. Zarząd Z. zwrócił się do R. w K. o wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i przerostów wiklinowych w wieku powyżej 10 lat rosnących w międzywalu rzeki W. R. w K., działając na podstawie art. 85 a w związku z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji nakazującej usunięcie krzewów i drzew, rosnących w międzywalu rzeki W. w granicach działki ewidencyjnej nr [...] obrębu W. w gminie R. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wydał w dniu [...] listopada 2010 r. postanowienie, którym odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. W myśl art. 106 kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, a treść postanowienia uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. W niniejszej sprawie zażalenie na powyższe postanowienie uzgodnieniowe wniósł, prowadzący postępowanie główne R w K. Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik, jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ weryfikowany. Organy współdziałające w wykonywaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi z organem prowadzącym postępowanie główne, posiadającymi samodzielne, autonomiczne kompetencje do wyrażania stanowiska w akcie uzgadniającym, który podlega instancyjnemu zaskarżeniu i służy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, od niego skarga do sądu administracyjnego. Organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania (zażalenia) obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania (zażalenia). Dopuszczalność odwołania (zażalenia) jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Wskazać należy, że na tle stosowania art. 127 § 1 kpa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa stanowiska. Zgodnie z jednym z nich organ odwoławczy może dokonać ustalenia przymiotu strony bez rozpoznania odwołania i w razie uznania, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. Według drugiej koncepcji, gdy w sprawie zachodzi wątpliwość, czy odwołujący się jest stroną postępowania, organ winien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie, umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Wątpliwość prawną odnośnie powyższej kwestii rozstrzygnął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując w dniu 5 lipca 1999 r. uchwałę następującej treści: "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa" (sygn. akt OPS 16/98). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 kpa. Odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu administracji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie o tym, że decyzja dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania administracyjnego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w powyższy sposób, gdyż nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn.akt I SA/Wa 744/07, Lex 518813). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie główne nie ma interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 kpa, a dopuszczenie możliwości wniesienia zażalenia przez ten organ administracji publicznej, który prowadzi postępowanie główne i wydaje rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi z jednej strony uprawnienia władcze, z drugiej strony zaś uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. R. w K. działa w niniejszej sprawie na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, a nie jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Przedmiot sprawy rozstrzyganej kwestionowanym postanowieniem Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji nakazującej usunięcie krzewów i drzew nie dotyczy interesu prawnego R. w K., gdyż nie działa on jako nosiciel tegoż w rozumieniu art. 28 kpa, lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje. Wskazując na powyższe Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska winien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji ponieważ w niniejszej sprawie zachodzą przyczyny określone art. 156 § 1 pkt 2 kpa.