I SA/Wa 2140/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania A. i A. P. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r., pozwalającej na rozbudowę budynku przy ul. [...] w W., utrzymał zaskarżoną decyzję z mocy. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. A. P. i A. P. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] zezwalającą inwestorowi na rozbudowę budynku przy ul. [...] w W., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawcy wskazali art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego podnosząc, że są bezpośrednimi sąsiadami działki, na której znajduje się budynek przeznaczony do rozbudowy, a nie brali udziału w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] organ wznowił postępowanie zakończone decyzją [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie wydania pozwolenia na wykonanie prac polegających na rozbudowie budynku przy ul. [...] w W. Następnie [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] odmówił uchylenie decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazując, że jego zdaniem A.i A. P. nie są stronami postępowania administracyjnego zakończonego przedmiotową decyzją. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie złożyli A. i A. P. reprezentowani przez adwokata P. H., zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie Minister wskazał, że ustawa z dnia [...] lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera szczegółowego unormowania odnośnie kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w związku z czym uznał, że w sprawie niniejszej zastosowanie ma art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, jako norma ogólna. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98 podnosząc, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Minister podniósł również, że przy określaniu kręgu stron należy wziąć pod uwagę, iż postępowanie w sprawie pozwolenia konserwatorskiego przed wojewódzkim konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny, jest niezależne od innych postępowań. Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym i samodzielnym w stosunku do innych aktów administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym tj. np. pozwolenia na budowę czy decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe, zdaniem organu, skutkuje tym, że krąg stron postępowania prowadzonego w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, określany jest niezależnie od kręgu stron pozwolenia na budowę czy decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r., zezwalająca na rozbudowę budynku przy ul. [...] w W. nie nakładała na wnioskodawców żadnych obowiązków, ani nie przyznaje im jakichkolwiek uprawnień. Nie można zatem, zdaniem Ministra, dopatrywać się wkroczenia przez tą decyzję w sferę interesu prawnego wnioskodawców, gdyż podejmowane we wzruszanym postępowaniu rozstrzygnięcie w kwestii czy planowana rozbudowa [...] wpłynie negatywnie na zabytek wpisany do rejestru zabytków, nie dotyczy sfery prawnej wnioskodawców. Nie mają oni zatem indywidualnego, własnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Nie zgadzając się z wymienionym rozstrzygnięciem A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszenie: - art. 150 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do rozpatrzenia sprawy przez organ niewłaściwy; - art. 28 w związku z art. 151 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r. pozwalającej na rozbudowę budynku przy ul. [...] w w., mimo że A. i A. P. przysługiwał przymiot stron w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazał ponadto, że wydane pozwolenie konserwatorskie dotyczy jego interesu prawnego. Poniósł, że budynek przy ul. [...], który ma być przebudowany i rozbudowany znajduje się jedną ścianą w ostrej granicy z działką przy ul. [...], której jest właścicielem. Takie posadowienie budynku, zdaniem skarżącego, powoduje, że roboty budowlane będą wykonywane w ostrej granicy z działką przy ul. [...], na której znajduje się budynek objęty ochroną konserwatorską na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. Prace te mogą stanowić zagrożenie dla budynku przy ul. [...], co z uwagi na objęcie tego budynku ochroną konserwatorską, powinno być przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na prowadzenie robót przy budynku ul. [...]. Tym samym A. i A. P. jako właściciele budynku przy ul. [...] powinny byli zostać, jego zdaniem, uznani za stronę przedmiotowego postępowania. Odpowiadając na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł jej o oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zaskarżoną decyzją z dnia [...].09.2011r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...].07.2011r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...].02.2010r. pozwalającej na rozbudowę budynku przy ul. [...] w W., z tej przyczyny , że skarżący nie mają interesu prawnego w sprawie pozwolenia konserwatorskiego, które było jej przedmiotem . Wskazać należy , że definicję strony postępowania administracyjnego określa art. 28 kpa stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, użyte w przepisie art. 28 kpa, oznacza interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści oraz nakładające określone obowiązki lub ustanawiające zakazy. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc, ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98). Jak podkreśla się w orzecznictwie, od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W sprawie niniejszej, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Celem tego przepisu jest weryfikacja projektu działań właściciela zabytku lub innej osoby uprawnionej w świetle przepisów ustawy, pod kątem ochrony konserwatorskiej. Analiza organu sprowadza się do kwestii czy możliwe jest prowadzenie wnioskowanych prac związanych z rozbudową, przebudową ,restauracją lub innych, w taki sposób, że prace te nie wpłyną negatywnie na zabytek wpisany do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 36 ust. 5 tej ustawy, pozwolenia o których mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków wynikający z własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Krąg pozostałych uczestników postępowania ustalany jest w oparciu o cytowane wyżej przepisy ogólne. Skarżący jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...], która jest objęta ochroną konserwatorską na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ [...] posadowiona przy ul. [...], w której planowana jest rozbudowa znajduje się w ostrej granicy z działką skarżącego można by domniemywać, że A. P. ma prawo wywodzić swój interes prawny do bycia stroną w omawianym postępowaniu o wydanie tzw. zezwolenia konserwatorskiego z przepisów prawa rzeczowego dotyczących własności nieruchomości- tj. art.140 i nast. kc., w zakresie w jakim inwestycja będzie oddziaływała na wizerunek jego nieruchomości. Stanowisko to podlega jednak weryfikacji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Jak wynika z treści akt administracyjnych oraz decyzji zezwalającej J. O. na rozbudowę budynku przy ul [...], do rejestru zabytków wpisane są dwie elewacje tego budynku, które zewnętrznie współistnieją (między innymi), z sąsiednią nieruchomością skarżącego tworząc układ obiektów, których wygląd oddziałuje na wizerunek całości. Planowana ingerencja w substancję wymienionych elewacji uprawniałaby, zdaniem sądu, do przyjęcia, że właściciel nieruchomości sąsiedniej (także chronionej), zainteresowany ochroną jej wizerunku , miałby interes prawny uczestniczenia w sprawie zezwolenia konserwatorskiego dotyczącego przeprowadzenia jakichkolwiek prac lub rozbudowy. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie ma jednak miejsca. Decyzja [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...].08.2010r. oraz dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy , jednoznacznie wskazują , że projekt rozbudowy, którego dotyczy zezwolenie, nie obejmuje elewacji wpisanych do rejestru zabytków i w żaden sposób nie ingeruje w ich strukturę. Skoro prace objęte omawianym zezwoleniem mają być przeprowadzone wewnątrz istniejącego budynku i nie oddziałują na zewnętrzny wizerunek obiektu , to tym samym pozostają bez wpływu na wygląd nieruchomości skarżącego. Powoływanie się przez skarżącego w skardze na to , że planowane prace mogą stanowić zagrożenie dla jego budynku jest o tyle niezasadne, że postępowanie przed stołecznym konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny, jest niezależne od innych postępowań. Konserwator zabytków w pozwoleniu rozstrzyga co do istoty sprawę dopuszczalności prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich oraz robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub w otoczeniu zabytku. W przypadku robót budowlanych obowiązek uzyskania takiego zezwolenia adresowany jest do inwestora i powinien zostać wykonany przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę. Uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami prawa budowlanego (art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy). Tym samym, kwestie niekorzystnych immisji, których obawia się A. P., mogą być podnoszone w postępowaniu przed organem budowlanym, a nie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżący nie ma więc przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jego interes prawny nie wynika także z innych przepisów prawa. Podnoszone przez skarżącego zarzuty świadczą jedynie o jego interesie faktycznym. Także zarzut naruszenia art. 150 § 2 Kpa jest chybiony. Normą jest , że organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania, jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 Kpa). Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia ma miejsce wtedy, gdy przyczyną wznowienia jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. W praktyce sytuacja taka występuje wtedy, gdy to na skutek działania lub zaniechania tego organu, nastąpiła wadliwość postępowania wymieniona w treści art. 145§ 1 Kpa. W odniesieniu do żądania strony wznowienia postępowania , z tej przyczyny , że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu , Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 03.10.1988r. II SA 165/88, podkreślił, że organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu jest organ wyższego stopnia (art. 150 § 2 Kpa) tylko wówczas gdy uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w sprawie było wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie . Wbrew gołosłownym twierdzeniom skargi , ani materiał dowodowy zgromadzony w sprawie , ani jej okoliczności faktyczne nie uzasadniają jakiegokolwiek podejrzenia , że [...] Konserwator Zabytków celowo nie przyznał A. i A. P. statusu stron w niniejszym postępowaniu. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.