I OSK 199/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 970/10 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 970/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko służbowe. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2010 r., na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) zwolnił G. W. z zajmowanego stanowiska zastępcy dyrektora Biura [...] Komendy Głównej Straży Granicznej i mianował go od dnia [...] lutego 2010 r. na stanowisko zastępcy dyrektora w Grupie Stanowisk Tymczasowych Biura [...] Komendy Głównej Straży Granicznej. Rozkazowi nadano, na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności, motywując to ważnym interesem służby, wyrażającym się koniecznością zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Biura [...] KGSG. G. W. złożył odwołanie. Zarzucił naruszenie zasady prawdy obiektywnej, obowiązku wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania oceny dowodów, nierozpoznanie kwestii wstępnej, pominięcie wymaganych prawem elementów decyzji oraz nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności bez wskazania okoliczności uzasadniającej nadanie tego rygoru. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ powołał się na treść art. 31 ust. 1, art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i podkreślił, iż osoba zgłaszająca przystąpienie do służby w Straży Granicznej dobrowolnie poddaje się szczególnej dyscyplinie służbowej, charakteryzującej się dyspozycyjnością. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy, do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Straży Granicznej, komendanci oddziałów Straży Granicznej oraz komendanci ośrodków szkolenia Straży Granicznej. Zatem właściwy przełożony, kierując się potrzebami służby, może dokonać przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza bez jego zgody tylko w odniesieniu do stanowiska równorzędnego. Jedyne bowiem ograniczenie w tym zakresie zawiera art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej. Minister ustalił, że w dniu [...] lutego 2010 r. w [...] Oddziale Straży Granicznej nastąpiła przerwa w funkcjonowaniu sieci teleinformatycznej polegająca na braku możliwości korzystania z Internetu, intranetu oraz telefonii IP i analogowej, a w okresie od dnia [...] lutego 2010 r. do dnia [...] lutego 2010 r. wystąpiło znaczne ograniczenie szybkości połączenia internetowego. Powyższe usterki w sposób znaczny utrudniały bądź uniemożliwiały przeprowadzenia szeregu czynności służbowych przez funkcjonariuszy. G. W. z racji pełnionej funkcji był odpowiedzialny za prawidłową pracę systemów łączności, informatyki i obserwacji technicznej oraz zasilania awaryjnego systemów w Straży Granicznej oraz odpowiadał za stan techniczny i eksploatację wykorzystywanych urządzeń. Komendant Główny Straży Granicznej, po uzyskaniu w dniu [...] lutego 2010 r. informacji, iż przerwa w funkcjonowaniu sieci teleinformatycznej w [...] Oddziale Straży Granicznej mogła nastąpić w wyniku świadomego działania osób odpowiedzialnych za sprawność systemów, uznał za konieczne, odsunięcie funkcjonariusza od wykonywania obowiązków na zajmowanym stanowisku służbowym i zwolnił G. W. z zajmowanego stanowiska służbowego oraz mianował go, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, na równorzędne stanowisko służbowe zastępcy dyrektora w Grupie Stanowisk Tymczasowych (bez zmiany wysokości należnych składników uposażenia i określającego rangę stanowiska stopnia etatowego). W tym zakresie Komendant Główny Straży Granicznej realizował przysługujące mu prawo doboru współpracowników w bezpośrednio podległym urzędzie. Powyższa decyzja podyktowana była w dużej mierze potrzebą dokonania obiektywnej oceny zaistniałej sytuacji oraz wykluczenie możliwości wpływania przez osobę odpowiedzialną na przebieg postępowania wyjaśniającego. Minister wskazał, że przeniesienie funkcjonariusza na stanowisko równorzędne jest czynnością wynikającą z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym. Przepisy ustawy pozwalają właściwym przełożonym na ocenę zasadności i celowości przeniesienia funkcjonariusza. Sprawy te związane są bowiem z realizacją obowiązków i uprawnień objętych podporządkowaniem służbowym w ramach pełnienia służby przez funkcjonariusza i wynikają z art. 5a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy ma prawo do kształtowania polityki kadrowej, a w jej ramach, uwzględniając potrzeby służby, decydować o obsadzie stanowisk służbowych między innymi w bezpośrednio podległym urzędzie. Ciążąca na Komendancie Głównym Straży Granicznej odpowiedzialność za realizację celów formacji daje, obok możliwości kształtowania struktury, możliwość i autonomiczne uprawnienie do doboru współpracowników, którzy, w jego ocenie, zapewnią najskuteczniejsze wykonywanie ustawowych zadań. W takiej sytuacji również interes służby (interes społeczny) polegający na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania formacji przeważać będzie nad indywidualnym interesem jej funkcjonariuszy. Zdaniem organu odwoławczego, w uzasadnieniu wskazano na wszystkie niezbędne elementy tego typu decyzji. Nadanie rozkazowi personalnemu z dnia [...] lutego 2010 r. rygoru natychmiastowej wykonalności jest umotywowane interesem służby. G. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości wraz z utrzymanym nią w mocy rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2010 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, poprzez przyjęcie, że organy Straży Granicznej uprawnione są w sposób dowolny postępować w sprawach osobowych. Dla zastosowania powyższego trybu konieczne jest wskazanie przez organ administracji istnienia obiektywnych powodów decyzji personalnej, nie jest natomiast wystarczającym przyjęcie, że jakakolwiek awaria systemu teleinformatycznego, bez zbadania jej zakresu i wpływu na bezpieczeństwo Państwa, bez możliwości jakiegokolwiek ustosunkowania się przez skarżącego do stawianych mu zarzutów, może skutkować zwolnieniem go z zajmowanego stanowiska. Organy obu instancji przyjmują a priori, że funkcjonariusz ten - w pełni dotąd wywiązujący się ze swoich obowiązków, doskonale przygotowany merytorycznie, oraz nieustannie zaangażowany w rozwój systemów informatycznych dla Straży Granicznej jest odpowiedzialny za powstałe zdarzenia w dniu [...]-[...] lutego 2010 r., a ponadto, że pozostawanie przez skarżącego na zajmowanym stanowisku będzie zagrażało "stworzeniu optymalnych warunków do zabezpieczenia prawidłowości funkcjonowania tych systemów oraz wyjaśnieniu przyczyn powstania zakłóceń", 2) naruszenie art. 7, art. 8-11 K.p.a. oraz art. 77, art. 80 K.p.a., art. 136 K.p.a. w zw. z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 91, poz. 814), poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, obowiązku wyczerpania i zebrania całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez przesłuchanie skarżącego, zbadanie czy zdarzenia z dnia [...]-[...] lutego 2010 r. miały jakikolwiek wpływ na zagrożenie bezpieczeństwa Państwa oraz czy zwolnienie z zajmowanego stanowiska związane było z "potrzebami służby". W ocenie skarżącego, nie umożliwiono mu ponadto wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, przed wydaniem rozkazu personalnego, zgodnie z art. 10 K.p.a., 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a., poprzez wydanie decyzji utrzymującej zaskarżone orzeczenie w mocy w sytuacji, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w całości, 4) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 100 K.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy organ uznał, iż niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przyczyn powstania zakłóceń z dnia [...]-[...] lutego 2010 r., 5) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 6 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach, poprzez brak wykazania faktów, które zostały udowodnione, dowodów, na których się oparł organ odwoławczy oraz organ I instancji wydając rozkaz personalny oraz brak wyjaśnienia, które dowody wskazują na to, że zachodzi konieczność odsunięcia skarżącego z zajmowanego stanowiska z uwagi na potrzebę "stworzenia optymalnych warunków do zabezpieczenia prawidłowości funkcjonowania systemów teleinformatycznych oraz przyczyn powstania zakłóceń", 6) naruszenie art. 108 § 1 K.p.a., poprzez nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, bez wskazania w uzasadnieniu jakiejkolwiek przyczyny uzasadniającej niezbędność niezwłocznego działania, z uwagi na występowanie realnego zagrożenia "interesu służby". W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ powinien prowadzić postępowanie dowodowe jedynie w takim zakresie w jakim może się ono przyczynić do wyjaśnienia istoty sprawy. W niniejszej sprawie ramy dowodowe zakreśla art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, zarówno Komendant Główny Straży Granicznej, jak i organ drugiej instancji, rozpatrzyli sprawę w sposób zgodny z prawem, zaś w zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia zgromadzili i powołali się na istotne dla sprawy kwestie. Za trafne Sąd uznał twierdzenie Ministra, iż Komendant Główny Straży Granicznej ma prawo do swobodnego doboru swojej bezpośredniej kadry i ma prawo do zwalniania i mianowania swoich bezpośrednich podwładnych, w ramach treści art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, kierując się podczas dokonywania takich decyzji personalnych potrzebami służby, zwłaszcza, gdy w wyniku takiej decyzji podwładny obejmuje stanowisko równorzędne. Sąd argumentował dalej, że służba w Straży Granicznej jest szczególnym rodzajem służby publicznej, podlegającym określonym rygorom i ograniczeniom. Stosunek służbowy funkcjonariusza charakteryzuje się dyspozycyjnością, która polega na poddaniu się szczególnej dyscyplinie służbowej, której funkcjonariusz gotów jest się podporządkować (art. 31 ust. 1 ustawy). Dlatego stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Z tego względu przepis art. 34 ust. 1 ustawy o SG stanowi, że mianowanie będące źródłem stosunku służbowego funkcjonariusza następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Zatem funkcjonariusz podejmujący służbę w Straży Granicznej, w sposób oczywisty godzi się z wynikającymi z tej służby ograniczeniami, a także uprawnieniami przełożonych, do względnej dowolności w kształtowaniu stosunku służbowego. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, właściwy przełożony może dokonać przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza bez jego zgody tylko w odniesieniu do stanowiska równorzędnego. Jedyne bowiem ograniczenie w tym zakresie zawiera art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej, który reguluje przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe i uzależnia podjęcie takiej decyzji od zaistnienia przesłanek ustawowych określonych w tym przepisie. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 891/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za bezsporne to, iż G. W. został w efekcie zaskarżonego rozstrzygnięcia przeniesiony na stanowisko równorzędne. Zdaniem Sądu, szerokie wchodzenie w problematykę awarii dla potrzeb ustaleń niezbędnych do orzekania w sprawie jest zbędne, z tej przyczyny, iż art. 36 ustawy o Straży Granicznej ma służyć sprawności i dyspozycyjności procesu pełnienia służby przez funkcjonariusza na stanowisku wskazanym przez przełożonego, w celu zapewnienia realizacji wartości jaką jest interes służby. Przepis ten nie ma na celu ochrony interesów funkcjonariusza. Sąd ocenił, iż organ wskazał w sposób wystarczający przesłanki, jakimi kierował się wydając kwestionowane rozstrzygnięcie. Wskazał na interes służby, rozmiar i wagę zaistniałej awarii i potrzebę mianowania skarżącego na inne równorzędne stanowisko w celu stworzenia optymalnych warunków do zabezpieczenia prawidłowości funkcjonowania systemów teleinformatycznych oraz zapewnienia prawidłowego zbadania przyczyn powstania tych zakłóceń (awarii). Taka argumentacja jest w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozsądna i odpowiednio wyważona. Organ chcąc wskazać przesłanki, którymi kierował się wydając rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2010 r. i które zaaprobował organ II instancji w postępowaniu odwoławczym, musiał odwołać się do faktu awarii i zakłóceń funkcjonowania systemów teleinformatycznych. Jest to okoliczność oczywista. Jednocześnie organ, formułując uzasadnienia rozstrzygnięć obu instancji, nie obarczył skarżącego, osoby odpowiedzialnej za sprawne działanie systemów teleinformatycznych, winą za zaistniałą awarię i zakłócenia w pracy systemu. Ta kwestia jest tu w ogóle nieistotna. Argumentacja organu, iż w zaistniałej sytuacji, spowodowanej zdarzeniami z okresu od dnia [...] do dnia [...] lutego 2010 r. interes służby przemawiał za odsunięciem skarżącego od pełnionego aktualnie stanowiska, jest w ocenie Sądu pierwszej instancji trafna, proporcjonalna do celu, w którym została zastosowana i w sposób właściwy waży interes funkcjonariusza i interes służby, dając słuszny prymat interesowi społecznemu, pojmowanemu tu jako interes służby. Ciążąca na Komendancie Głównym Straży Granicznej odpowiedzialność za realizację celów formacji daje, obok możliwości kształtowania struktury, możliwość i autonomiczne uprawnienie do doboru współpracowników, którzy, w jego ocenie, zapewnią najskuteczniejsze wykonywanie ustawowych zadań. W takiej sytuacji również interes służby (interes społeczny), polegający na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania formacji, przeważać będzie nad indywidualnym interesem jej funkcjonariuszy. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji niezbicie wynika, iż Komendant Główny Straży Granicznej wskutek sytuacji powstałej w wyniku opisanej wyżej awarii, kierując się dobrem służby, dostrzegł konieczność powierzenia skarżącemu innego równorzędnego stanowiska. Organ mógł więc odwołać skarżącego ze stanowiska zastępcy dyrektora Biura [...] KGSG i mianować na równorzędne stanowisko zastępcy dyrektora w Grupie Stanowisk Tymczasowych Biura [...] KGSG. Skoro skarżący został mianowany na równorzędne stanowisko służbowe, to działanie organu na postawie art. 36 ust. 1 cytowanej ustawy mieściło się w sferze uznaniowej przełożonego służbowego. Nadto, zdaniem Sądu, organ miał prawo kierując się interesem podległej służby sprawić, aby zmiana na stanowisku zajmowanym przez skarżącego dokonała się najszybciej jak było to możliwe. Argumentacja taka przemawia za zasadnością i celowością rozstrzygnięcia i z tych przyczyn niezasadny jest zarzut naruszenia art. 108 § 1 Kpa. W skardze kasacyjnej G. W. zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił: 1) obrazę art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1-3 i 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy – uznaniu, że skarżona decyzja oparta została na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym w sytuacji jednoczesnego uznania podstaw faktycznych skarżonej decyzji jako nieistotnych, co stanowiło podstawę faktyczną wydania skarżonego wyroku i miało faktyczny wpływ na jego treść, 2) obrazę art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 11, 107 § 3 K.p.a. poprzez nieobjęcie rozpoznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i nierozstrzygnięcie w skarżonym wyroku zasadności podstaw faktycznych wydania skarżonej decyzji, a tym samym nierozpoznanie i nierozstrzygnięcie zarzutów skargi skierowanych co do istoty rozstrzygnięcia, co miało wpływ na jego treść. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący argumentował, że przenosząc go na inne stanowisko i wiążąc to z wystąpieniem awarii systemu, Komendant Główny powinien w sposób właściwy wykazać i uzasadnić związek między wystąpieniem zdarzenia, a rozstrzygnięciem jakie podjął w sprawie. Tymczasem organ nie wskazał na winę skarżącego w spowodowaniu awarii, ani nie wskazał powodów, które mogłyby sugerować, że pozostawienie G. W. na dotychczasowym stanowisku mogłoby zagrażać dobry służby oraz wyjaśnieniu przyczyn awarii systemu teleinformatycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1-3 i 80 K.p.a. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, służącą do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez wojewódzki sąd administracyjny, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Sąd pierwszej instancji zajął stanowisko co do stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne i przyjętego za podstawę zaskarżonej decyzji. Uznał, że ustalenia faktyczne dokonane przez organy są wystarczające dla wydania rozstrzygnięcia. Kwestionowanie takiego stanowiska powinno być oparte o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej regulującymi postępowanie dowodowe. Niezależnie od tego, należy zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji w omawianej kwestii. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak wynika z art. 78 § 1 K.p.a., obowiązek ten dotyczy jednak tylko okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Chodzi o fakty mające znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, s. 341, 345). Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że materialne przesłanki zwolnienia funkcjonariusza Straży Granicznej ze stanowiska służbowego oraz mianowania na stanowisko równorzędne zawarte są w art. 36 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz.1997 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 765 ze zm.). Nie jest to regulacja o charakterze wyłącznie kompetencyjnym. Treść art. 36 ust.1 w powiązaniu z art. 42 ust.1-3 ustawy o Straży Granicznej wskazuje, że zwolnienie funkcjonariusza i mianowanie na równorzędne stanowisko, czy też przeniesienie na stanowisko równorzędne, jest rozstrzygnięciem uznaniowym właściwego przełożonego. Granice tego uznania wyznaczają kryteria określone w art. 7 K.p.a., tj. interes społeczny i słuszny interes obywateli (por. Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 396-397). Nadto, organ powinien brać pod uwagę kryteria oceny wynikające z norm regulacji materialnej stanowiącej podstawę rozstrzygania sprawy administracyjnej. W sprawie zwalniania funkcjonariusza Straży Granicznej ze stanowiska służbowego i mianowania go na inne, równorzędne stanowisko lub przenoszenia na inne, równorzędne stanowisko, takimi normami są przepisy art. 31 ust.1 oraz art. 34 ust.1 ustawy o Straży Granicznej. Z norm tych oraz z art. 36 ust.1 wynika, że stosunek służbowy funkcjonariusza cechuje się dyspozycyjnością. Jednocześnie jednak właściwy przełożony, korzystając z prawa do mianowania, zwalniania oraz przenoszenia funkcjonariusza, powinien kierować się potrzebami służby. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że Komendant Główny Straży Granicznej, a w ślad za nim Minister, kierowali się potrzebami służby. Rozstrzygnięcie o zwolnieniu skarżącego i mianowaniu go na stanowisko równorzędne nie było dowolne, nie doszło do przekroczenia granic uznania. Przełożeni skarżącego kierowali się potrzebą sprawnego funkcjonowania Straży Granicznej, a nie ukarania skarżącego - nie doszło do przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe. Ustalenia faktyczne stanowiące podstawę podjęcia przez przełożonego takich działań mogły ograniczyć się do okoliczności związanych z przebiegiem awarii systemu informatycznego. Do przesłanek materialnych zaskarżonego rozkazu nie należała wina skarżącego za wystąpienie awarii. Skoro w postępowaniu administracyjnym wyczerpująco zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy, to kontroli legalności przeprowadzonej w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt kwestionowany w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96 (ONSA 1997/3/104). Zaskarżona została decyzja ostateczna wydana w postępowaniu opartym o art. 36 ust.1 ustawy o Straży Granicznej. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę tej decyzji w pełnym zakresie. Orzekł oddaleniu skargi, przy czym nie ograniczył się do rozważenia zarzutów skargi. Dokonał analizy wszystkich uwarunkowań materialnych i procesowych decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza Straży Granicznej ze stanowiska służbowego i mianowania na stanowisko równorzędne. Następnie odniósł do tych uwarunkowań sprawę indywidualną skarżącego. W związku z omawianym zarzutem kasacyjnym warto skonstatować, że przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. nie stanowi podstawy kwestionowania ustaleń faktycznych. Za nieporozumienie należy zaś uznać przywoływanie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. jako podstawy dla zarzutu "nierozpoznania i nierozstrzygnięcia zarzutów skargi skierowanych do istoty rozstrzygnięcia". Obowiązki sądu w zakresie zarzutów skargi przewiduje art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. reguluje dalej idące obowiązki wojewódzkiego sądu administracyjnego związane z rozpoznaniem skargi: rozstrzygnięcie sprawy w pełnym zakresie. Uchybienie wobec art. 134 § 1 P.p.s.a. polega na tym, że sąd poprzestaje na rozważeniu zarzutów skargi podczas, gdy powinien przeprowadzić kontrolę w pełnym zakresie. Takiego naruszenia nie można Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w niniejszej sprawie zarzucić. Jak już wyżej zasygnalizowano, Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, a także odniósł się do zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.