II FSK 844/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA (del.) Andrzej Jagiełło po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2011r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. S. A. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt I SAB/GL 10/10 w przedmiocie odrzucenia skargi K. S. A. w K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie podatku od nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2010r. sygn. akt I SAB/Gl 10/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę K. S. A. w K. (dalej: Spółki) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie podatku od nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że pismem z dnia 9 września 2010 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. dotyczącą rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy M. z dnia 7 lutego 2005r. nr [...] dotyczącej zwrotu nadpłaconego podatku od nieruchomości za 1994r. Postanowieniem Sądu z dnia 2 grudnia 2010 r. wezwano pełnomocnika strony skarżącej do złożenia w terminie 7 dni kopii wezwania do usunięcia naruszenia prawa wraz z dowodem jego doręczenia organowi – pod rygorem odrzucenia skargi. W piśmie z dnia 6 grudnia 2010 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, iż wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa nie było składane, z uwagi na brak takiego wymogu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego nie przysługuje środek prawny w postaci ponaglenia - art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej (dalej: Ord. pod.). Jednak warunkiem wniesienia skargi w takim przypadku jest poprzedzenie jej wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Wniesienie skargi na bezczynność nie jest obwarowane terminem a możliwość jej złożenia uwarunkowana jest, natomiast wezwaniem organu pozostającego w bezczynności do usunięcia naruszenia prawa. Jak wskazał Sąd, zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a., w przypadku innych, niż wymienione w art. 52 § 3 p.p.s.a., aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Obowiązek ten dotyczy nie tylko aktów w znaczeniu pozytywnym, ale także bezczynności jako aktu zaniechania podjęcia działań nakazanych przez prawo. W rozpoznawanej zaś sprawie skarżąca obowiązku tego nie dopełniła. Skoro brak możliwości ponaglenia, w trybie opisanym w art. 141 Ord. pod. nie uchyla obowiązku, o którym mowa w art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., to wniesienie skargi w niniejszej sprawie było niedopuszczalne a zatem należało ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a Na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosła K. S. A. w K., która wskazując na postawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżyła je w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 52 § 3 i 4 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i domagała się jego uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że wydane przez Sąd pierwszej instancji postanowienie jest błędne i powinno zostać uchylone w całości. Jej zdaniem, nie jest możliwe wskazanie takiego przypadku aby na skarżącym ciążył obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa z uwagi zarówno na treść art. 52 § 3 jak i art. 52 § 4 p.p.s.a. Możliwa jest zaś jedynie taka sytuacja, w której w stosunku do skarżącego powyższy obowiązek da się wywieść, bądź to tylko z jednego z wymienionych przepisów, bądź też obowiązek taki w ogóle nie występuje. Powyższe tymczasem uszło uwadze Sądu, który w zaskarżonym postanowieniu postawił wobec Spółki zarzut, iż ta nie dopełniła obowiązku, o którym mowa w art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a. W konsekwencji, zaś z tak sformułowanego zarzutu nie wiadomo, który z rozpatrywanych przepisów obligował ją do takiego zachowania. Skarżąca wyjaśniła, że przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. mógłby mieć zastosowanie jedynie do bezczynności w kategorii spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., w tych, natomiast kategoriach nie mieści się złożone przez nią odwołanie od decyzji. Z treści przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. nie można zatem wywieść, aby w przypadku niezałatwienia w terminie przez samorządowe kolegium odwoławcze sprawy dotyczącej odwołania od decyzji, przed złożeniem skargi na bezczynność zachodziła konieczność uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei przepis art. 52 § 4 p.p.s.a. odnosi się do "innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi". W przypadku decyzji podatkowej środek taki jednak przysługuje. Nie mieści się więc ona, w znaczeniu pozytywnym, w kategorii "innych aktów" a skoro tak, to bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia złożonego od tej decyzji odwołania nie może wchodzić w zakres spraw, do których odnosi się art. 52 § 4 p.p.s.a. Konkludując skarżąca stwierdziła, że w przypadku nierozpatrzenia w terminie odwołania od decyzji przez samorządowe kolegium odwoławcze, złożenie skargi na bezczynność nie jest uzależnione od uprzedniego wystosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że brak było podstaw do odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z ogólną regułą zawartą w art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zawarte w art. 52 § 2 p.p.s.a. przykładowe wyliczenie środków zaskarżenia prowadzi do wniosku, że w wypadku skargi na bezczynność środkami takimi będą zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ponaglenie przewidziane w art. 141 § 1 Ord. pod. Środek ten musi zostać wniesiony przed wniesieniem skargi na bezczynność, w zakresie w jakim skarga ta dotyczy bezczynności na niewydanie decyzji lub postanowienia ( por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz. Lex. Wydanie 3. Warszawa 2009, str. 172). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie przez samorządowe kolegium odwoławcze, środek prawny w postaci ponaglenia nie przysługuje. W tym wypadku nie ma bowiem organu wyższego stopnia, do którego ponaglenie takie mogłoby zostać skierowane. Oceny wymagała zatem okoliczność, czy w sytuacji tej skarżąca obowiązana była skorzystać z innego środka prawnego, a mianowicie z przewidzianego w art. 52 § 3 i art. 52 § 4 p.p.s.a. wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z treścią art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skoro, więc przepis ten dotyczy jedynie skarg na akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, to nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Pozostaje, zatem do rozważenia kwestia zastosowania przepisu art. 52 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W tym wypadku termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla odczytania intencji ustawodawcy wykładnia językowa tego przepisu nie jest wystarczająca. Pomimo iż przepis ten mówi o aktach to należy przyjąć, że odnosi się on nie tylko do aktów w sensie pozytywnym ale również do bezczynności, jako aktu zaniechania podjęcia działań nakazanych przepisami prawa. Treść art. 52 § 4 p.p.s.a. należy rozumieć tak, że odnosi się on do wszystkich przypadków nieobjętych art. 52 § 1 – 3 p.p.s.a a więc zarówno do tych aktów (w znaczeniu pozytywnym), które nie mieszczą się w kategorii wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., jak i bezczynności – jako aktu zaniechania działań nakazanych przez prawo. Oznacza to, że przepis ten obejmuje swym zakresem także bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji. W przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego, kiedy stronie nie przysługuje środek prawny w postaci ponaglenia przewidzianego w art. 141 § 1 Ord. pod. to, przy zastosowaniu zasady autokontroli działania organu, wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, winno być zatem poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie (por. postanowienie NSA z 17.06.2010 r. II FSK 939/10 i postanowienie WSA w Warszawie z 29.01.2010 r., III SAB/Wa 8/10, publ.: http://cbois.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należało uznać za bezzasadny zarzut naruszenia przez Sąd administracyjny pierwszej instancji przepisów art.52 § 3 i 4 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi była bowiem bezczynność organu określona w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i w związku z tym sprawa ta, jak wyżej wskazano, należy do kategorii, o których mowa w przepisie art. 52 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo, zatem Sąd uznał, że brak wezwania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. do usunięcia naruszenia prawa, co było bezsporne, czyniło skargę Spółki niedopuszczalną i w konsekwencji podlegającą odrzuceniu. Na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia nie ma, przy tym wpływu brak precyzyjnego wskazania przez Sąd pierwszej instancji, że obowiązek Spółki wynikał z treści art. 52 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.