II OSK 19/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 110/11 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 110/11, oddalił skargę skarżącego A. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010 r. w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika, że skarżący [...] maja 2010 r. wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] października 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2008 r. Ostatnią ze wskazanych decyzji udzielono [...] ment Spółka z o.o. Spółce Komandytowej w K. pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę oficyny położonej w Krakowie przy ul. [...], polegających na nadbudowie kondygnacji mieszkalnej i poddasza wraz z budową wewnętrznych instalacji i szybu na windę, jako miejsce inwestycji wskazując działki nr [...] i nr [...]. Natomiast decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] października 2008 r. utrzymano w mocy powołaną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez R. i Z. P. oraz E. i J. W. Skarżący w podaniu o stwierdzenie nieważności zarzucił, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zostały wydane, mimo że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr [...] oraz dlatego, że zatwierdzony projekt budowlany był sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy. Oba zarzuty dotyczyły ośmiu balkonów zaprojektowanych na południowej elewacji przebudowywanego budynku, na czwartej i piątej kondygnacji. Skarżący twierdził, że ściana, w której zaprojektowano balkony, znajduje się na granicy działek nr [...] i nr [...]. W związku z tym balkony znajdują się na działce nr [...], do której - według skarżącego - inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący zastrzegł, że prawo inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane nie budzi wątpliwości. Odnośnie do drugiego z zarzutów skarżący twierdził, że w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] kwietnia 2006 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji, której dotyczy sprawa, zastrzeżono warunek, aby nadbudowę oficyny realizować w obrysie jej istniejących ścian zewnętrznych. Wobec tego zaprojektowanie nowych balkonów jest w ocenie skarżącego sprzeczne z tym warunkiem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] października 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2008 r. Tego samego dnia ten sam organ, powołując się na art. 159 § 1 k.p.a., wstrzymał wykonanie decyzji, których stwierdził nieważność. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez [...] Spółka z o.o. Spółkę Komandytową w Krakowie, czyli inwestora pod nową firmą, będącą konsekwencją zmiany umowy spółki, polegającej na zmianie komplementariusza, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2010 r. uchylił swoją decyzję z [...] sierpnia 2010 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] października 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2008 r. Inwestor wniósł także o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2010 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody Małopolskiego oraz Prezydenta Miasta Krakowa. Na skutek tego wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2010 r. uchylił swoje postanowienie z [...] sierpnia 2010 r. i umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] października 2008 r. oraz Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2008 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ponowna analiza dokumentacji projektowej nie potwierdziła rażącego charakteru naruszenia prawa, co znalazło potwierdzenie w decyzji tego organu z [...] listopada 2010 r. Ponadto zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z wydaniem decyzji z [...] listopada 2010 r. bezprzedmiotowe stało się postępowanie dotyczące wstrzymania wykonania decyzji, których dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. W skardze na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 listopada 2010 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 k.p.a., art. 159 § 1 k.p.a., art. 77 i 7 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ administracji wydał odmienne rozstrzygnięcie, dysponując tym samym materiałem dowodowym poszerzonym przez inwestora w zakresie nie wpływającym na istotę oceny badanych kwestii, bo dotyczącym wyłącznie prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Zdaniem skarżącego skoro odmienne rozstrzygnięcie wydał ten sam organ administracji publicznej, to doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. i nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto skarżący podniósł, że w zaskarżonym postanowieniu organ nie wskazał, co stanowiło podstawę takiej zmiany poglądów, lecz ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "ponowna analiza dokumentacji projektowej nie potwierdziła rażącego charakteru naruszeń". Zdaniem skarżącego organ administracji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie zainicjowane wnioskiem inwestora o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ nie przeprowadził dokładnej analizy akt sprawy i nie wyjaśnił motywów zmiany stanowiska zajętego w tym samym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powyższe, zdaniem skarżącego, oznacza również, że wadliwie przeprowadzone zostało postępowanie dowodowe, co oznacza naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Natomiast naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. skarżący uzasadniał tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ administracji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w toku ponownego rozpoznania sprawy nie potwierdzono poprzednich wniosków wynikających z analizy dokumentacji. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, że wobec wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] listopada 2010 r. decyzji uchylającej w całości własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2008 r., i odmawiającej stwierdzenia nieważności obu wyżej wymienionych decyzji, organ trafnie uznał, że prowadzenie postępowania dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2007 r. stało się bezprzedmiotowe. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia, art. 1 ust. 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości, polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów skarżącego, art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 16 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego oraz art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi. Powołując takie podstawy skargi kasacyjnej, które przypisał bez rozróżnienia do podstaw wymienionych w obu częściach art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył wszystkich zarzutów skargi, w tym dotyczącego tego, że na podstawie tego samego materiału dowodowego, ten sam organ wydał różne rozstrzygnięcia. Nierozważenie wszystkich zarzutów przez Sąd pierwszej instancji skarżący zakwalifikował jako naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spóła z o.o. Spółka Komandytowa w Krakowie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Istotne jest, że sprawa dotyczy postanowienia wydanego na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., czyli przepisu, na podstawie którego organ administracji właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten jest przejawem ochrony tymczasowej – udzielanej na czas postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostanie ostatecznie zakończone, to udzielenie takiej ochrony (czyli wstrzymanie wykonania decyzji, co do której toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności) jest albo niepotrzebne (jeżeli organ administracji ostatecznie stwierdzi nieważność decyzji) albo niedopuszczalne (jeżeli organ administracji ostatecznie stwierdzi, że brak jest podstaw do uznania, iż decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.). W związku z tym skoro w rozpoznawanej sprawie organ administracji ostatecznie stwierdził, że decyzje, których dotyczyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, nie są dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., to prawidłowo postąpił uchylając postanowienie o wstrzymaniu wykonania tych decyzji. Ponadto skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało ostatecznie zakończone, to organ administracji zasadnie przyjął, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji stało się bezprzedmiotowe i z tego powodu umorzył postępowanie. Co prawda w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji postanowienia ([...] listopada 2010 r.) brak było przepisu, który wprost by stanowił o możliwości stosowania art. 105 § 2 k.p.a., a więc przepisu stanowiącego podstawę do umorzenia postępowania w razie jego bezprzedmiotowości, do postanowień (taka możliwość pojawiła się dopiero w dniu [...] kwietnia 2011 r. na skutek wejścia w życie noweli Kodeksu postępowania administracyjnego zawartej w ustawie z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 6 z 2011 r., poz. 18 ze zm.), jednakże uchybienie z tym związane, w szczególności z uwagi na późniejszą zmianę stanu prawnego, nie może być uznane za na tyle istotne, aby miało prowadzić do uchylenia postanowienia. Zgodny z prawem jest zatem wyrok Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę skarżącego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010 r. Ocena o zgodności z prawem wskazanego postanowienia nie ulega zmianie pod wpływem zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty te w istocie dotyczą bowiem sprawy związanej z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010 r., którą uchylono poprzednią decyzję tego organu z [...] sierpnia 2010 r. i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] października 2008 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2008 r. W tamtej bowiem sprawie doszło do odmiennej prawnej oceny tego samego materiału dowodowego. Zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, co do których odmówiono stwierdzenia nieważności, jest zaś konsekwencją tej decyzji i tej konsekwencji wprost w skardze kasacyjnej nie podważa się. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się bowiem ani zastosowania art. 159 § 1 k.p.a., ani art. 105 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej, pomijając jego adekwatność odnośnie do postanowienia wydanego na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., zauważyć należy, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowna ocena zebranego materiału dowodowego. Nie można więc czynić zarzutu, że organ administracji rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odmiennie ocenił zebrany materiał dowodowy i z tego powodu wydał decyzję, którą uchylił poprzednią decyzję i orzekając co do istoty sprawy orzekł odmiennie niż poprzednio. Taki sposób rozstrzygnięcia jest wprost przewidziany w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił ją. W związku z zawartym w odpowiedzi na skargę wnioskiem uczestnika postępowania - [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w Krakowie, o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego NSA stwierdza, że brak podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W rozpoznawanej sprawie oddalono skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę. Zatem, stosowanie do art. 204 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący jest obowiązany zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione jedynie przez organ administracji. Przepis ten, ani żaden inny, nie zawiera podstawy do nałożenia na stronę, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązku zwrócenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego uczestnikowi postępowania w razie oddalenia skargi kasacyjnej.