I OSK 1283/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 850/11 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od E. D. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 850/11, po rozpoznaniu skargi E. D., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] marca 1999 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1998 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia [...] sierpnia 1963 r. nr [...], zatwierdzającego klasyfikację gruntów wsi M., gm. N., w działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], należących do E. K., w działce nr [...], należącej do R. F., oraz w działce nr [...], należącej do E. D. Skarżący, działający w imieniu własnym i Komitetu Budowy Osiedla "N." w M., gm. N., E. K. oraz R. F. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję nadzorczą. Wyrokami z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt II SA 821-822/99, sygn. akt II SA 808/99 i sygn. akt II SA 807/99 NSA skargi te oddalił. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...]. Stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu po rozpatrzeniu wniosku E. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], utrzymał własną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym kognicja Sądu obejmowała bezpośrednio ocenę legalności decyzji nadzorczej z dnia [...] marca 1999 r. w pełnym zakresie dozwolonym przez wyżej wymieniony przepis ustawy. NSA, nie będąc związany granicami wniosku skarżącego z dnia 21 maja 1998 r. oraz granicami wniosków pełnomocnika dwójki pozostałych uczestników postępowania R. F. i E. K., dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczenia klasyfikacyjnego oraz zarzutów stron, przeprowadził już kontrolę decyzji nadzorczej z dnia [...] marca 1999 r., między innymi, badając czy nie występują w niej kwalifikowane wady określone w art. 156 § 1, w tym w pkt 1 i pkt 2, k.p.a., tj. wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku wyżej wymienionej kontroli decyzji nadzorczej z dnia [...] marca 1999 r. nie stwierdzono wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż skutkowałoby to uchyleniem tej decyzji, a nie oddaleniem skarg. Ponadto powołano się na obowiązujący wówczas art. 365 § 1 k.p.c., zgodnie z którym orzeczenia prawomocne związały nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem moc wiążąca wyżej wymienionych prawomocnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1999 r., w odniesieniu do organów administracji państwowej oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnych orzeczeniach. Organ wskazał, że przepis art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na który powoływał się skarżący nie obowiązywał w dniu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyżej wymienionych prawomocnych orzeczeń z dnia 6 października 1999 r. Odnosząc się do fragmentu treści pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 kwietnia 2007 r. skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na które powołuje się E. D. podano, że intencją organu było wyjaśnienie kwestii braku właściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia skargi E. D. z dnia 14 marca 2007 r. na bezczynność Wójta Gminy Nieporęt w przedmiocie sprostowania stanu prawnego nieruchomości w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, a nie kwestii właściwości Ministra do wydania wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] marca 1999 r. Na podstawie treści wyżej wymienionego pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 kwietnia 2007 r., nie można wnioskować o niewłaściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 1999 r. Zwłaszcza, że decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1998 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowe] Rady Narodowej w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia [...] sierpnia 1963 r., podjętego w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Poza tym dodano, że wyżej wymienione pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 kwietnia 2007 r. nie stanowi przepisów prawa określających zakresy działania organów administracji publicznej. Zatem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 1999 r. [...] jest w pełni uzasadniona. Na powyższą decyzję E. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1998 r. powinna być zaskarżona do Głównego Geodety Kraju, a nie do Ministra Rolnictwa, wobec czego zaskarżone akty wydano z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że w sprawie nietrafnie zastosowano przepis art.157 § 3 k.p.a. Powołano się przy tym w obszernych fragmentach na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 i stwierdzono, że nawet wydanie prawomocnego wyroku oddalającego skargę na dany akt administracyjny nie zawsze musi skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. W konsekwencji organ nadzorczy, do którego wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, będącej już w przeszłości przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (w wyniku której to kontroli skarga na tę decyzję została oddalona), winien porównać treść zarzutów podniesionych przeciwko decyzji w przedłożonym wniosku z treścią uzasadnienia rozstrzygnięcia sądowego w celu ustalenia, czy zarzuty te dotyczą kwestii już rozstrzygniętych wyrokiem sądowym, czy też chodzi o kwestie nowe, w odniesieniu do których sąd stanowiska nie zajął. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że we wniosku skarżącego podniesiono przeciwko decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] marca 1999 r. zarzuty: 1) wydania tej decyzji z kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. z naruszeniem przepisów o właściwości organów (w ocenie skarżącego organem właściwym do wydania tej decyzji był nie Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej a Główny Geodeta Kraju); 2) wydania tej decyzji z kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem prawa polegającym na "niedokonaniu sprawdzenia dokumentacji obszaru, którego dotyczy sprawa, znajdującej się obecnie w zasobach Starostwa Powiatowego w Legionowie". W przywołanych przez organ trzech wyrokach, oddalających skargi na decyzję nadzorczą NSA dokonał bezpośrednio obszernej analizy prawidłowości orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia [...] sierpnia 1963 r., zatwierdzającego klasyfikację gruntów położonych we wsi M., gmina N., konkludując jednoznacznie (str.15 uzasadnienia w sprawie II SA 821 – 822/99), że "brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzeczenie, o którym mowa wyżej, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności § 1 ust.1 cyt. rozporządzenia z 4 czerwca 1956 r." W uzasadnieniach wskazanych orzeczeń NSA nie zawarł jednakże stwierdzenia odnoszącego się bezpośrednio do oceny legalności tej decyzji. NSA nie stwierdził zatem wprost, że decyzja nadzorcza jest zgodna z prawem (ewentualnie, że prawa nie narusza), nie wskazał również, że badał tę decyzję pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. W ocenie Sądu I instancji faktu oddalenia skarg na tę decyzję oraz z faktu przeprowadzenia szerokiej analizy legalności orzeczenia z 1963 r. wynika przesądzenie przez NSA prawidłowości decyzji nadzorczej w zakresie oceny, że orzeczenie z 1963 r. nie jest dotknięte rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się w tym zakresie do zarzutu wniosku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że NSA nie badał kwestii prawidłowości wydania decyzji nadzorczej pod kątem wydania jej z zachowaniem przepisów o właściwości rzeczowej organów administracji. Oparcie się w tym zakresie na domniemaniu dokonania takiej kontroli uznano za idące zbyt daleko. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, istnieją podstawy do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej z dnia [...] marca 1999 r. Odnośnie zarzutu wydania decyzji nadzorczej z dnia [...] marca 1999 r. z rażącym naruszeniem prawa, wynikającym z niezgromadzenia przez organa nadzorczy całej niezbędnej dokumentacji uznano, że w sytuacji, w której: 1) NSA oddalił skargi na decyzję nadzorczą z dnia [...] marca 1999 r., w której to decyzji dokonano kontroli orzeczenia klasyfikacyjnego pod kątem ustalenia, czy orzeczenie to narusza prawo w sposób rażący i naruszenia takiego nie stwierdzono, 2) w swoich wyrokach NSA zajął jednoznaczne stanowisko, że orzeczenie klasyfikacyjne nie jest obarczone rażącym naruszeniem prawa, uprawnionym jest stwierdzenie, że NSA podzielił stanowisko organu, który wydał decyzję nadzorczą, uznając jednocześnie, że materiał dowodowy, jakim dysponował organ nadzorczy był wystarczający do przeprowadzenia postępowania nadzorczego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. niezasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r., w sytuacji w której wydanie takiej decyzji było w pełni uzasadnione i zgodne z prawem; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 ww. ustawy poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które narusza powyższy przepis, nie zawierając podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia przez co nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym sąd z urzędu obowiązany był badać, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji. Taki wniosek płynie z literalnej wykładni art. 22 ust. 3 ustawy, bowiem sąd obowiązany był stwierdzić nieważność decyzji zawsze gdy zachodziły przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia. Nie można zatem zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że w przedmiotowej sprawie w wyrokach z dnia 6 października 1999 r. nie badał właściwości organów. W oparciu o powyższe zarzuty Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm obowiązujących. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. D. wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Argumentacja Sądu I instancji choć poparta obszernymi cytatami uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 6/09 zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie nie jest trafna, bowiem kwestie, których kontroli w postępowaniu niewżnościowym domaga się skarżący kasacyjnie były już zbadane w tym trybie przez organy a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny pod rządem ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr74 poz. 368 ze zm.) We wspomnianej uchwale została sformułowana teza " żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a." Oznacza to, że możność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny jest ograniczona z jednej strony zakresem dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, z drugiej zaś z faktu korzystania z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Inaczej rzecz ujmując wyrok oddalający skargę stanowi przyczynę przedmiotową uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o tyle, o ile organ byłby związany oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego ( art.153 p.p.s.a.). Ocena ta wyrażona jest w uzasadnieniu wyroku, w którym sąd wykłada racje, które wziął pod uwagę ferując wyrok. Jeśli podnoszone we wniosku zagadnienie nie było oceniane przez sąd w uzasadnieniu wyroku, wówczas nie występuje związanie o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. zatem nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej i należy wszcząć postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Normatywną podstawę powagi rzeczy osądzonej stanowią przepisy art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści przepisu art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych – także inne osoby. Z kolei, zgodnie z treścią przepisu art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Kwestię właściwości organu sąd bada z urzędu i w przypadku stwierdzenia jego niewłaściwości zarówno pod rządami poprzedniej ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdza nieważność aktu. Natomiast jeśli organ był właściwy sąd nie omawia tej kwestii w uzasadnieniu wyroku uznając tym samym, że organ był właściwy do rozpoznania sprawy. W badanej sprawie skarżący kasacyjnie domagał się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 1999r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1998r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia [...] sierpnia 1963r. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi była kontrowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 6 października 1999r. oddalił skargę na tą decyzję. Sprawa była rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny pod rządem ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zgodnie z art. 21 tej ustawy Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem a nie jak po reformie sadownictwa administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej. Przepis art. 22 pkt.2 wskazanej ustawy dawał Sądowi możliwość w razie uwzględnienia skargi stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia. Oznacza to, że decyzja Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi była badana przez Sąd we wszystkich aspektach art. 156 § 1 kpa w tym także pkt.1 to znaczy właściwość organu, gdyż tak kompleksowy zakres kontroli zaskarżonego aktu wynikał z funkcji ustrojowej Naczelnego Sądu Administracyjnego określonej ustawą z dnia 11 maja 1995r. Oznacza to , że decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia [...] sierpnia 1963r. jest nie tylko w całości zgodna z prawem, ale również, że niedopuszczalne jest kwestionowanie legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 1999r. odmawiającej stwierdzenia jej nieważności, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia stanu powagi rzeczy osądzonej wynikającego z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 6 października 1999r. (art. 171 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy uznając zarzut naruszenia art. 153 § 3 k.p.a. w zw z art. 145 §1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjna podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207§ 2 p.p.s.a.