II OSK 2131/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 715/11 w sprawie ze skargi H. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od H. J. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 715/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] maja 2000 r., nr [...], udzielającej R. W.pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w Z. N., gm. R. Organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy Radzymin decyzją z dnia [...] maja 2000 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", udzielił R. W. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w Z. Jak wynika z akt sprawy, roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego były prowadzone z odstępstwami od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] lutego 1983 r., udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany tego budynku. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie postanowieniem z dnia [...] października 1999 r. wstrzymał prowadzenie ww. robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...], nałożył, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na R. W. obowiązek opracowania inwentaryzacji wykonanych robót z ekspertyzą techniczną oraz projektu dla robót koniecznych do zakończenia budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. R. W. obowiązek nałożony ww. decyzją wykonała. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie decyzją z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, udzielił R. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na działce nr [...]. Następnie po przeprowadzeniu wizji w terenie w dniu 5 kwietnia 2000 r., organ stwierdził, że roboty budowlane przy przedmiotowym budynku gospodarczym zostały wykonane i zakończone, zaś budynek nadaje się do użytkowania. Dlatego też Burmistrz Miasta i Gminy Radzymin wydał w dniu [...] maja 2000 r. wskazaną wyżej decyzję, udzielającą inwestorce pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr [...]. Następnie pismem z dnia 29 marca 2008 r. H.J. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2000 r., nr [...], Burmistrza Miasta i Gminy Radzymin. We wniosku wskazał, że budynek gospodarczy na działce nr [...] został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Kwestionowana natomiast przez niego decyzja z dnia [...] maja 2000 r. została wydana bez przeprowadzenia procedury legalizacji samowoli budowlanej określonej w przepisach Prawa budowlanego, a więc z rażącym naruszeniem prawa. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania z wniosku H. J., decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] maja 2000 r., nr [...], stwierdzając, że decyzja ta nie narusza przepisu prawa materialnego, tj. art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a podniesione we wniosku zarzuty nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Po rozpatrzeniu złożonego przez H. J. odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji, uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zgodne z prawem, bowiem kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja była wydana w sytuacji wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] grudnia 1999 r. nakładającej na inwestora, na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa Budowlanego, obowiązek dokonania określonych zmian i przeróbek. Przywołując treść art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo wydano kontrolowaną decyzję na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego po stwierdzeniu, iż roboty budowlane zostały wykonane, a budynek nadaje się do użytkowania. Na decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. J. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 55 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 7, art. 8 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w związku z przyjęciem, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego została wydana zgodnie z prawem na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy przepis ten nie mógł być zastosowany, gdyż przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przy czym naruszenie tych przepisów było istotne i miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając rozstrzygnięcie sąd pierwszej instancji wskazał, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] maja 2000 r. była wydana po przeprowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, po ustaleniu, że inwestor R. W.realizuje budowę budynku gospodarczego z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, zdaniem sądu, obowiązkiem organu było ocenić kontrolowaną decyzję pod kątem prawidłowości przeprowadzenia tego właśnie postępowania, a szczególnie wydanych w jego trakcie rozstrzygnięć. Organ przywołał wprawdzie wydane w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie decyzje z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz z dnia [...] lutego 2000 r., lecz nie przeprowadził oceny zgodności z prawem tych decyzji. W ocenie sądu, rozstrzygnięcia poprzedzające kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję i stanowiące podstawę jej wydania zostały podjęte z naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. zobowiązująca inwestora do przedłożenia dokumentacji wydana została z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem zgodnie z brzmieniem tego przepisu nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie mogło oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen. Okoliczność ta spowodowała, zdaniem sądu, że wydaną po wykonaniu obowiązku, na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, decyzję z dnia [...] lutego 2000 r. również należy uznać za wadliwą. Natomiast kontrolowana w postępowaniu w niniejszej sprawie decyzja jest konsekwencją wyżej wymienionych rozstrzygnięć organu. Sąd pierwszej instancji wskazał zatem, że rozstrzygając ponownie wniosek skarżącego organ powinien uwzględnić zawarte w wyroku uwagi, a także ustosunkować się do zarzutu skarżącego, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] lutego 1983 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w dacie rozpoczęcia budowy wygasła. Zdaniem sądu zarzut ten ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości trybu postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł organ – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że organ rozpoznając sprawę nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, podczas gdy cały zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi na jednoznaczną ocenę kontrolowanej decyzji pod kątem naruszenia art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 55 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] maja 2000 r., nr [...]); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ poniósł, że decyzje administracyjne podlegają domniemaniu legalności do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W związku z powyższym stanowisko sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...], jest wadliwa, nie ma wpływu na niniejsze postępowanie. Zdaniem organu, dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji mogłoby mieć wpływ na wynik prowadzonego postępowania. Organ wskazał również, że badana w niniejszym postępowaniu decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] maja 2000 r., nr [...], nie była wydana, jak twierdzi sąd, w wyniku wykonania wadliwej w jego ocenie decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. Decyzja z dnia [...] maja 2000 r. została bowiem wydana w wyniku wykonania robót budowlanych wznowionych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...], i po protokolarnym stwierdzeniu wykonania przedmiotowych robót. Odnosząc się natomiast do stanowiska sądu pierwszej instancji, że nie ustosunkowano się do zarzutu skarżącego dotyczącego późniejszej daty budowy budynku gospodarczego i tym samym wygaśnięcia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] lutego 1983 r. o pozwoleniu na budowę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że poprzedniczka prawna skarżącego – H. J., jako strona postępowania, nigdy nie kwestionowała daty budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, tj. okresu lat 1985-1993. Organ zauważył, że okoliczność tą potwierdza treść protokołu z dnia 10 września 1999 r. podpisanego między innymi przez H. J., a także znajdująca się w aktach sprawy inwentaryzacja przedmiotowego budynku ze stycznia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Sąd pierwszej instancji wskazał w zaskarżonym wyroku, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] maja 2000 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie była wydana po ustaleniu, że inwestor R. W. realizowała budowę budynku gospodarczego z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, obowiązkiem organu było ocenić kontrolowaną decyzję pod kątem prawidłowości przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, a szczególnie wydanych w jego trakcie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz z dnia [...] lutego 2000 r. Powyższe rozumowanie Sądu pierwszej instancji nie jest trafne. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie wszczęły na wniosek H. J. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] maja 2000 r., nie mogły zatem w tym postępowaniu przeprowadzić oceny zgodności z prawem innych decyzji nie objętych tym postępowaniem. Także Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że "rozstrzygnięcia poprzedzające kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję i stanowiące podstawę jej wydania zostały podjęte z naruszeniem prawa", dokonał w uzasadnieniu wyroku, bez podjęcia w tej kwestii stosownego rozstrzygnięcia, wiążącej oceny decyzji wydanej w odrębnym postępowaniu, której nie dotyczyła wniesiona skarga. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie daje podstaw do uznania w uzasadnieniu wyroku za nieważną decyzji wydanej w odrębnym postępowaniu poprzedzającym kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję, a więc w postępowaniu innym niż to którego dotyczyła zaskarżona decyzja. Ponadto stwierdzenie Sądu, że decyzje poprzedzające kontrolowaną w postępowaniu decyzję zostały podjęte z naruszeniem prawa, nie daje postaw do przyjęcia, iż naruszenie to ma charakter kwalifikowany, tj. rażący w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 K.p.a. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego zdefiniowane, doczekało się jednak bogatej wykładni doktrynalnej. Przeważa pogląd, który upatruje rażące naruszenie prawa nie w błędach jego wykładni, lecz w przekroczeniach prawa jasnych i niedwuznacznych i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się wprawdzie wątpliwości dotyczące charakteru czynności, do których organ nadzoru budowlanego może, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zobowiązać inwestora w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wątpliwości te nie dotyczyły jednak treści tego przepisu obowiązującej w dniu [...] maja 2000 r., tj. w dniu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. Zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem tego przepisu, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w pkt 2, właściwy organ wydawał decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) zmieniono brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z nowym brzmieniem właściwy organ może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W wyniku nowelizacji omawianego przepisu właściwy organ po wykonaniu nałożonego obowiązku nie może już wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych i określić w niej zakresu robót budowlanych, wykonanie których jest niezbędne do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie aktualnie obowiązującego art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ musi wydać od razu jedną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, zapewniając doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie może być to zatem decyzja nakładająca tylko obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Nałożenie bowiem tylko tego obowiązku uniemożliwiałoby załatwienie sprawy, przez zapewnienie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Powyższej wykładni aktualnie obowiązującego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie można przenosić na poprzednio obowiązujące brzmienie tego artykułu, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Błędnie zatem Sąd zarzucił organom orzekającym naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, naruszając w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., a w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.