II SA/Rz 313/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik/spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] stwierdził naruszenie zmiany stanu wody na gruncie działki nr 1008 obr. [...] będącej własnością M. S. i T. S., polegające na zmianie kierunku odpływu wód opadowych. Jednocześnie zobowiązał w/w właścicieli do zniwelowania poziomu gruntu działki nr 1008 w sposób uniemożliwiający spływ gromadzących się na niej wód w kierunku działek nr 1009 i 1010 obr. [...] ustalając termin wykonania zobowiązania do dnia 30 września 2010 r. W podstawie prawnej decyzji Prezydent Miasta powołał przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2008 r. nr 239, poz. 2019 z późn.zm.; dalej "pr.wod.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn.zm.; dalej "k.p.a."). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania M. S. i T. S., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję Prezydenta przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano przepis 138 §2 k.p.a. oraz art. 29 pr.wod. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia, którymi kierował się Prezydent Miasta wydając decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., Kolegium podało, że w związku z uchyleniem decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organ I instancji uwzględniając żądanie stron B. W. i J. G., na podstawie art. 24 §3 i art. 26 §1 k.p.a., wyłączył od udziału w postępowaniu osobę dotychczas je prowadzącą. Zasięgnął ponadto opinii biegłego mgr inż. J. W. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, w tym ustalenia zmian na gruncie działki nr 1008 i ich skutków dla sąsiedniej zabudowy działki nr 1009. Biegły uznał, że nakazanie właścicielom działki nr 1008 przywrócenia jej terenu do stanu pierwotnego byłoby bezzasadne z uwagi na nieznaczący wpływ dokonanych zmian dla gruntów sąsiednich. W rejonie działek nr 1008 i 1009 grawitacyjnie ciąży spływ z osiedlowej powierzchni kilku hektarów, co przy każdym większym opadzie zbiera wody wzdłuż ulicy dojazdowej do w/w posesji. Zbieranie się wody opadowej na ulicy przed frontowym ogrodzeniem działki nr 1009 jest skutkiem nieodpowiedniego wyprofilowania ulicy i spływu wody z posesji położonych wyżej przy braku kanalizacji deszczowej. Podziemny, gruntowy, penetrujący spływ wody z działki nr 1008 może jedynie mieć nieznaczny wpływ na infiltracje wód w dolnej części działki nr 1009 od połowy jej długości, co ma miejsce znacznie poniżej konturu obrysu budynku. J. G. zakwestionował tę opinię i wniósł o jej pominięcie oraz przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego. W odpowiedzi organ I instancji wyjaśnił J. G., że przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego nie jest konieczne. Opinia ta jest jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie organu. Na podstawie zebranego materiału dowodowego Prezydent Miasta uznał, że doszło do naruszenia przepisu art. 29 pr.wod. Rozstrzygnięcie w sprawie oparto na zebranych dowodach, w tym zapisie wideo przedstawiającym zalewanie działki nr 1009 wodami roztopowymi, oraz na materiale kartograficznym- mapie zasadniczej i zdjęciu satelitarnym terenu. Wody roztopowe płynąc wzdłuż fundamentów ogrodzenia i zarazem przez działkę nr 1010 gromadzą się przy bramce wejściowej na teren posesji państwa G. tworząc rozlewisko obejmujące swym zasięgiem chodnik na długości ok. 2 m prowadzący do budynku na działce nr 1009. Wody płynące z terenów położonych wyżej gromadzą się na działce nr 1008 przy krawędzi drogi z powodu przeszkody, jaką jest przylegający do niej grunt powstały w wyniku nasypania ziemi. Mapa zasadnicza i fotografia satelitarna terenu potwierdzają w ocenie organu I instancji, że część drogi przy krawędzi, przy której gromadzi się woda spływająca na działkę nr 1009 znajduje się na działce nr 1008 będącej własnością M. S. i T. S. Zatem w wyniku działań właściciela związanych z niwelacją gruntu i nawiezieniem ziemi oraz gruzu nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie działki nr 1008 polegająca na zmianie kierunku odpływu znajdującej się na niej wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działki nr 1009 i nr 1010. Dla usunięcia powstałych zmian wystarczające będzie w ocenie organu dokonanie niwelacji terenu działki w sposób uniemożliwiający spływ gromadzących się na niej wód w kierunku działek nr 1009 i 1010. Prezydent wyjaśnił przyczyny zakwestionowania wartości dowodowej opinii biegłego, który nie uwzględnił wszystkich istotnych przesłanek. Biegły nie zaprzeczył, że w rejonie działek nr 1008 i 1009 grawitacyjnie ciąży spływ wody z osiedlowej powierzchni kilku hektarów. Oznacza to, że rzeczywiście ma miejsce spływ wód opadowych z terenów zlokalizowanych wyżej, w kierunku działki nr 1009. Biegły nie zwrócił jednak uwagi na to, że wody opadowe (roztopowe) spływając z terenów położonych wyżej zatrzymują się na działce nr 1008 i następnie płynąc przy krawędzi drogi znajdującej się na tej działce docierają na teren działki nr 1009. Okoliczność tę jednoznacznie potwierdza film wideo. Spływ wód opadowych (roztopionych) w kierunku działki nr 1009 spowodowany został w ocenie organu I instancji podniesieniem poziomu gruntu na działce nr 1008 wzdłuż krawędzi drogi, która się przy niej znajduje. Nieuwzględnienie tego faktu wpłynęło na wydanie błędnej opinii. Po rozpatrzeniu odwołania M. S. i T. S. SKO orzekło jak na wstępie. Przytaczając treść przepisów art. 29 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) oraz ust. 2 i 3 pr.wod. Kolegium stwierdziło, że przepisy te zawierają zakazy skierowane do właściciela nieruchomości, dotyczące zmian stanu wody na gruncie i odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Określają jego obowiązki w przypadku spowodowania zmian stanu wody oraz upoważniają wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w przypadku, gdy spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dla zastosowania jednak tej regulacji niezbędne jest dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ustalenia wymaga to, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, kto jest tego sprawcą i na czym polegała zmiana stanu wody, wreszcie, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 k.p.a. organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego i uzasadnić zajęte stanowisko. W ocenie SKO Prezydent Miasta nie uczynił zadość tym obowiązkom. W aktach sprawy nie stwierdzono takiego materiału dowodowego, który odzwierciedlałby przedstawione tezy oraz ustalenia faktyczne. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do obszernego materiału dowodowego, który został zebrany w niniejszej sprawie w ciągu 3,5 roku postępowania. W szczególności Kolegium wskazało na zeznania świadków i protokoły rozprawy administracyjnej oraz oględzin terenu. Kwestionując wartość dowodową z opinii biegłego Prezydent powinien wziąć pod rozwagę sporządzenie opinii przez innego biegłego. Zdaniem Kolegium materiał dowodowy zwarty na nośniku CD jest niewystarczającym do stwierdzenia, że w wyniku nawiezienia ziemi i gruzu na działkę nr 1008 doszło do spowodowania zmian stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku i odpływu znajdującej się na tym gruncie wody w taki sposób, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium poleciło ustalenie, czy właściciele działek objętych postępowaniem realizują obowiązek określony w art. 29 ust. 2 pr.wod. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J. G. kierując skargę przeciwko całości decyzji i wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucił sprzeczność ustaleń z materiałem dowodowym sprawy zalęgającym w aktach sprawy. Nie zgodził się z twierdzeniem Kolegium, że ważniejsze od dowodów, których nie można odrzucić jako niewiarygodnych, są zeznania świadków i protokoły rozpraw administracyjnych. Podkreślił, że film video, mapy i zdjęcia satelitarne trudno podważyć. Dlatego niezrozumiałe jest dla niego, na jakiej podstawie Kolegium uznało je za wątpliwe i niewystarczające. Przesłanki te nie zostały w decyzji Kolegium wyjaśnione. Zaoponował też przeciw stanowisku, że ustalenia faktyczne organu I instancji nie mają żadnych podstaw, ponieważ w/w dowody stanowią taką właśnie podstawę. Stwierdził, że może ono wynikać z braku zapoznania się Kolegium z uzasadnieniem decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił również posłużenie się przez Kolegium zbyt ogólnikowymi określeniami, z których nie wynikają żadne istotne kwestie. SKO nie odniosło się też do zarzutów odwołania i nie wyjaśniło uznania, że organ I instancji odrzucając opinię biegłego popełnił błąd. Stwierdziło jedynie, że w takiej sytuacji należało powołać nowego biegłego bez wskazania argumentów przemawiających za przedstawieniem nowej opinii. Oznacza to w ocenie skarżącego, że Kolegium odmówiło organowi I instancji prawa do oceny dowodów, choć samo stwierdziło, że organ przyjmując opinię biegłego ma prawo skontrolować prawidłowość jego rozumowania i w przypadku wątpliwości opinię tę ma prawo odrzucić. Z decyzji organu I instancji wyraźnie wynika, dlaczego opinii tej nie uwzględniono. Skarżący stwierdził, że brak odniesienia się do materiału dowodowego z kilku lat wynikał z tego, że nie miał on znaczenia dla sprawy. Wytykając organowi I instancji, że nie uznał wcześniejszych dowodów Kolegium w ocenie skarżącego sugeruje, że są one wiarogodne. Tymczasem nie można organowi I instancji odmawiać prawa oceny zebranych dowodów. Przedmiotem zarzutu skarżący uczynił ponadto wadliwe w jego ocenie zalecenia Kolegium co do dalszego postępowania wskazując na błędną wykładnię przepisu art. 29 ust. 2 pr.wod. Kolegium uznało w ocenie skarżącego, że z przepisu tego wynikają obowiązki dla właścicieli działek, a tymczasem przepis ten odnosi się do zakazu i określa, od jakich działań adresat normy prawnej powinien się powstrzymać. Wobec tego, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego i to on jest poszkodowany, to sugerowanie przez Kolegium naruszenia prawa przez niego oraz pozostałe strony postępowania jest niedopuszczalne i krzywdzące. Podsumowując skarżący wyraził ocenę, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, art. 8 i art. 1 07 §3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone dotychczas. Uzupełniająco wskazano, że zdaniem Kolegium organ I instancji nie odniósł się do zebranego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił występujących w nim rozbieżności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna nad działalnością organów administracji publicznej sprawowana jest, na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002r., nr 153n poz.1269, ze zm.) oraz art. art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a.") pod względem zgodności z prawem. Sąd stosuje środki określone w ustawie i orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.3 §1 i art.134 §1 p.p.s.a.). Ocena działalności organów administracji publicznej polega na zbadaniu, czy organy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd kontrola skarżonej decyzji wskazuje, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wskazanych oraz wziętych pod uwagę w urzędu. W ocenie Sądu skarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a to naruszenie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jej podstawą jest art. 138 § 2 k.p.a., jednak analiza akt sprawy i uzasadnienia prowadzi do wniosku, że treść tego przepisu została naruszona przez SKO. Uchylenie decyzji w postępowaniu odwoławczym i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest możliwe tylko w sytuacjach wyjątkowych. Z treści przepisu wynika, że takie orzeczenie jest możliwe tylko w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazanie sprawy może wiązać się ze wskazaniem okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie SKO podkreśla, że uzasadnieniem dla orzeczenia kasacyjnego ma być brak odniesienia się przez Prezydenta Miasta do obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w okresie 3,5 lat. Zatem organ odwoławczy wskazuje, że w sprawie zebrano obszerny materiał dowodowy, ale wymaga on prawidłowej oceny. W takim stanie faktycznym sprawy, brak jest podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy powinien poprawnie ocenić ten materiał dowodowy i wydać decyzję merytoryczną, która może aprobować rozstrzygnięcie pierwszej instancji, przy uznaniu prawidłowości prowadzonego postępowania. W przeciwnym przypadku, SKO powinno uchylić decyzję pierwszej instancji i orzec o meritum, bo taki jest sposób działania organu odwoławczego. W uzasadnieniu skarżonej decyzji SKO stwierdza, że regułą postępowania administracyjnego jest konieczność zebrania i rozpatrzenia całego, materiału dowodowego, by poprawnie został ustalony stan faktyczny sprawy. Równocześnie organ odwoławczy przyjmuje, że Prezydent Miasta nie ustalił w sposób poprawny stanu faktycznego sprawy, bo w aktach pierwszoinstancyjnych nie stwierdzono właściwego materiału dowodowego. Jednak SKO nie wskazuje jaki materiał dowodowy powinien być zebrany. Sąd również nie jest w stanie ustalić jaki materiał dowodowy powinien być w sprawie zebrany, skoro Prezydent Miasta wykonywał zalecenia SKO zawarte na wcześniejszych decyzjach kasacyjnych. Postępowanie odwoławcze nie jest etapem, w którym dokonywana jest tylko kontrola legalizmu działania organu pierwszej instancji. Przede wszystkim jest to postępowanie merytoryczne, w którego ramach ma działać SKO. Sąd nie może akceptować stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta nie odzwierciedla ustaleń faktycznych oraz formułuje tezy błędne dowodowo. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji dokonuje oceny poczynionych ustaleń i formułuje na tym tle wnioski, które są racjonalne i logiczne. Inna sprawa czy są one poprawne procesowo, ale ten kontekst prowadzonego postępowania powinien być jednoznacznie oceniony przez organ odwoławczy i na tej podstawie należało budować argumentację dla własnego (odwoławczego) rozstrzygnięcia. SKO nie może ogólnikowo twierdzić, że w sprawie objętej odwołaniem należało jako dowód dopuścić wszystko co nie jest sprzeczne z prawem, bo taki nakaz wynika z art. 75 § 1 k.p.a. i równocześnie podważać ustalenia dokonane przez Prezydenta Miasta z argumentacją, że są niewystarczające. Jeżeli nawet tak jest to uzupełniające postępowanie wyjaśniające ma prowadzić organ drugiej instancji, a nie sięgać do kasacyjnego orzekania. Wreszcie SKO kwestionuje zasadę swobody oceny materiału dowodowego nie wskazując w jakim zakresie ta swoboda została naruszona. Jest tak w sytuacji, gdy organ odwoławczy sugeruje konieczność sporządzania nowej opinii przez biegłego. Zdaniem Sądu organ prowadząc postępowanie nie jest związany opinią biegłych, bo taki jest sens swobodnej oceny. Oczywiście ocena taka może być wadliwa, ale wtedy organ odwoławczy powinien ten błąd skorygować przez własne działania zgodne z prawem. Wskazując na wady postępowania dowodowego SKO nie przekonuje argumentacją na rzecz prowadzenia postępowania w całości lub w znacznym zakresie, a tylko przy wykazaniu tych przesłanek istniałaby podstawa do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Brak takiej argumentacji musi prowadzić do przyjęcia, że skarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 84 i art. 107 § 1 k.p.a., przez to naruszony został art. 138 § 2 wskazanej ustawy. Stwierdzone naruszenia musiały prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.